许善达：这个论坛很有价值，叫税务律师论坛。因为随着市场经济发展，税收工作的前进，实际上税收的法制化程度也不断提高。我在做司长的时候，我第一个司长职务就是在法规司，当时法规司的职责就是负责立法和行政复议，行政诉讼，当时法规司的职责就是这方面。对于稽查方面不归法规司，一开始没有稽查局，只有征管司，后来我到了稽查局办理一些政府查处纳税人偷骗税的案件。
所以可以说，我在税务局和纳税人之间，当原告和被告的活都干了。当原告的活儿我也经手了几个比较重要的案子，办理这些案子也是需要在法律上好好研究，我们也都在认真地贯彻，按照法律办事。同时我负责复议和诉讼，又面临怎么能够保护纳税人的合法权益，作为被告怎么保护纳税人的合法权益。
作为立法，我在法规司的时候，最大的应该说立法活动是94年税制改革。当时所有的条例、信息税制等，当时都是由法规司和有关业务司合作，虽然不是法规司起草的，但是最后在上报国务院审批之前都要经过法规司从法律的角度做一些规范性的处理，可以说我们法规司在法律规范上也做了一点小贡献。
应该说立法、司法，包括作为司法里面两面的事我都做了，后来我在当了局长以后，我分管的工作里面也有征管法的内容，那时候流转税的管理由我负责的。可能从立法、执法、司法的几个角度来看，差不多主要一些事情我都参加了一些，所以我这几年也一直在思考一些问题，因为法制化国家都喊了多少年了，作为国家的战略方针都写在很多文件里面。那么，我们税收这个领域怎么能够提高法制化的水平，所以这些问题应该说我一直在结合工作进行思考。我的法律功底是不够的，因为我是学自然科学出身的，后来又学了财政税收，法律的系统学习我没有经历，有一点半路出家，涉及到什么法律了，把法律拿来研究研究，跟我们税收的东西怎么结合。像《行政诉讼法》、《刑法》里面一些条款，包括证据这些东西，因为稽查局要移送公安机关，要有证据，证据怎么符合法律的要求等等，这些问题都是在工作实践当中学习，这是我的一大不足，所以由我讲税法问题，让我讲一个理论性、系统性很强的比较难。但是我实践工作中间确实思考了一些问题，这些问题从我的角度来看是一个实践中间想到的，但是对教授学者来说，给你们做研究，从理论上、体系上能够把这项工作做好，会是一个参考。这些东西就是我这么多年在税收领域接触到立法、执法、司法所思考的一些东西，我给大家谈谈我的一点想法和经历。
首先谈谈税收立法问题。立法的问题，所有关于税收法制方面的报告都对现在的税法体系有一个批评，都是说现在法律级次的税法上太少，主要都是条例、国务院的行政法规等，这和法制的要求相去甚远。原来外商投资企业有两个法，个人所得税有一个法，加上一个征管法，为什么当时有几个实体法呢？那是因为当时改革开放初期，要是没有一个法，外国人的投资不来，他认为你这个国家连一个税法都没有，你今天跟我要一百块钱，明天跟我要两百块钱，那我这个经营就没有办法干了。
在80年代初期，国内没有什么，就是跟涉外有关的搞了几个法，一个是外商企业有两个，一个合作，一个合资，加上个人所得税。那一段时间开始，实际上我们国家就开始内外的税法分立，涉外税法一套，国内税法一套，而涉外税法呢，不管法的内涵怎么样，但形式是一个人大通过的法律，内涵上是不是写得很好，有什么毛病，那是很多的。但是它在形式上是人大通过的法律，别的人不能随便解释，有一些纠纷人家还可以拿法律跟税务局谈，这是当时的历史条件。
后来一直在说要把国内的条例上升到法律，08年把企业所得税两法合并的时候，把国内企业所得税法消除了，原来国内好几个企业，国营企业、集体企业、私营企业，这都是所得税，后来又变成内资企业所得税，2008年把它合在一起。所以说是法律的原因不是因为国务院就不能搞条例了，是因为外商原来就是法，现在中国企业所得税生产法律的原因是因为外商那个就是法，你不能把原来那个降格，你只能把你的这个升格。这个法的审议时间是非常长，不要说讨论，不要说交换意见，不要说工作汇报，正式提交审议03年，通过08年，这个法搞了5年。最近有一个车船税，一个很小的税种，因为它也涉及到一个外商的问题，原来外商叫做《车船使用牌照税》，国内叫做《车船使用税》，最后合在一起，就只能跟所得税一样变成法。这几年我认为虽然在研究上都说应该上升为法律，但实际上我觉得并没有真正的把这个当作一个任务，没有时间限制。这是第一条。
第二，我认为还有一个更深刻的原因，这个原因就是通常报告里面很少提到的。
讲一个故事，当时人大常委会在讨论税收立法，他们都很重视这个立法，曾经有一个工作计划，工作计划里面说，《增值税法》要由人大负责起草，整个过程由人大负责这个事情，当时人大立法计划，经过政治局常委讨论批准，他们批准了，这个就是由人大来做，国务院接到人大立法计划，国务院说好，我们来配合，我们来协助，这都没有问题。后来人大为了完成这个任务，就组织一个考察团，因为增值税主要是从欧洲开始，法国最先，那么就到法国去考察。考察回来写了一个报告，说这个立法起草还是让国务院办吧。那个报告批到国务院了，最后人大领导批，国务院又批到财政部、税务局，我也看到这个文件了。为什么本来是决心很大，这个立法工作人大要负责，我们要组织专家，后来两三个月就不行了呢？我一看这个报告就看出原因来了，什么原因呢？他们到法国考察，法国的议会是负责税收立法的，在他们国家，税法一定要由议会来负责的。但是他们与人家一谈，人家一问，你们的起草工作怎么做呢？这才了解到法国的议会当时有200多个税法专家，他们是议会的专家，而不是总统政府的专家，而立法工作就由这200多人每天研究起草或者是调整什么政策，而且全部都是搞税法的专家。咱们财经委的组成不是为这个目的，财经委有主任、副主任，部长、副部长，这些部长、副部长当中很多都是做经济工作的，但是他们没有做过税法，他们可以当一个部的部长，一个省的书记，他们经验很丰富，但是对于税收专业他们并不是专家，而人大常委会配的那些委员们也没有多少这方面的专家。
所以他们了解了这个以后就写了一篇报告，说看来也不可能在很短的时间内就由人大配备一、二百名税务专家从事税收立法，因为现实搞税法的专家都在财政部税务局，人大如果想要这么做，从哪儿找呢？就得把财政部、税务局的一些人调到那儿去，当然也可以从学校调一部分，总而言之人大要真想完成立法的职责，得有一批专家才行。目前人大这样一种人员配备的结构，想完成这件事情很难。
后来我参加《征管法》的修订，我和人大法工委、法律委、财经委等主要部门一起讨论过很多次，确实我也有这个感觉。法律委也好、法工委也好，还是财经委也好，他们的政治经验非常丰富，但是作为一个税收要完成立法的素质要求真的不行。如果不抽调一批教授，抽调一批财政部、税务局的干部，就靠现在这批人，让他们搞一个税法的草案，难度非常大。所以我们这么多年，包括我自己最早写的有关税法立法的报告里面，没有一个报告不说这个问题，但是为什么这么年没有什么进展呢？我认为这不是理论问题，是我们国家立法机关和行政机关的职责调整问题。要调整职责，把立法的职能划给人大立法机关，那么行政机关和立法机关之间的职责会有很大的变化。现在人大通过法律了，法律的解释由谁解释？现在国务院通过的条例，由财政部、税务局报给国务院，经过国务院批准以后，由财政部和税务局联合发文解释，当然这个解释虽然名义是财政部、税务局，实际上都是经国务院批准，所以这个解释权还是归国务院。
美国的所得税法，几百页的所得税法，如果不是专家们来干这个活，怎么可能搞出这样一个专业性这么强的法律呢？所以，我们的税收立法现在来看，立法制度还是由国务院首先考虑，国务院说这个东西可以搞法了，好，拿到人大去提请人大审议。国务院认为增值税现在还不太成熟，还在改革，增值税就先不提交人大审议了。其实有好几次人大立法计划都有增值税法，增值税法早就列入税法计划了，但为什么一直搞不出来呢？人大自己没有专家，国务院又认为还不够成熟，因为现在增值税还在改革，最早是增值税，后来又是转型，03年开始试点，到09年花了6年时间就只有一个扣机器设备税款的政策，现在还要搞营业税改增值税，那更复杂了，所以在目前情况下搞一个增值税法条件不成熟。行政机关认为条件不成熟，立法计划要把增值税搞一个法，那就只能等着了。人大立法机关起草不了，行政机关能起草，但是他又认为不成熟，所以按照现在这种体制，这种职责，我看增值税法3年、5年能不能完成我还要打一个问号。
在80年代中期，人大通过了一个授权，在经济改革期间授权国务院制定一些暂行条例，先暂行条例的试行，在条件成熟的时候上升为法律。我看就这么一个当时授权体制，我判断至少5年之内不会改，首先增值税就没有办法弄，咱们还有很多税，咱们现在只有几个税法，还有很多税都没有法。所以我认为可能5年之内像增值税法都搞不出来。最近国务院讨论，在上海试点，局部地区选局部税目试点，必须逐渐扩大，试点的税目逐渐增加，11个税目，全国31个省，什么时候能够把税目把11个都覆盖了，地区把全国覆盖了。一个是增值税扣机器设备的税，这要从政策上来讲，应该说太简单了，条文也不复杂，征收管理也不复杂，我当时管这个事，这个有一年就试完了，东北先搞的，搞了一年没有什么问题，全国就可以推行了。还要再试，试了一年还不行，还要再试，花了6年才把这么一个政策全国推行了，这营业税改增值税很复杂，5年完成我认为都是非常乐观的。
因此在这种情况下，增值税法怎么搞，人大起草没有这样的专业立法，由国务院审议呢，国务院又处在正在改革的过程中，这两个矛盾很难化解。事实上我认为专家是第二位的，真正第一位的因素是职责怎么确立。咱们审议个人所得税的扣除额，投入了多少社会资源，媒体有多少关于扣除额的报道，有多少专家、教授、学者发表了意见，3000、3500、8000，纷纷发表意见，搞人大听证会，组织这么多专家论证，网上征求意见，整个社会的资源投入了多少。如果真的把税法都变成人大的法律，如果某一个要调整一下也要这样去调整，那我看报纸就别记录别的东西了，天天就是税法了。所以我觉得这个更深刻的因素是我们国家税法的立法和解释的职责该如何确立。
即使是法律，它的解释权在哪里？或者作一些更细的规定权在哪里？法律是人大定，条例是国务院定，国务院定了条例以后，财政部、税务局又发布很多具体的规定，这样的立法体制是不是我们的目标？将来即使这些税法都由人大立法了，实施条例是不是仍然由国务院制定，实施条例的这种具体的调整是不是由财政部发文执行。所以我个人觉得，要想研究把条例上升为法律，这个体制就先得有一个说法。人大负责比较原则的法，国务院搞具体的，财政部和税务局再发文，实际上这都是立法行为，税法立法的职责在立法机关、行政机关、以及行政机关的部门之间应该怎样分配？
有人问过我，财政部、税务局有没有权力发文？我也在税务局干过，我说有权。文是我发的，但是事是国务院批的，你没有看文上写着“经国务院批准，我们对XX问题明确如下，或者是规定如下”，这是国务院批的，所以不要光看文件发文的名义是谁，要看实际权力是谁，那是国务院。随着市场经济的发展，我们国家整个立法体制的进步，这种形式三级、实质两级的税收立法体系，我认为这确实是一个很现实的问题。仅仅一般性地说把条例上升为法律，这不能解决问题。这种形式三级、实质两级的立法体系需要更深刻的思考，需要加以明确。
我在工作当中碰到过很多次这样的矛盾。以我经手的征管法为例，税务局的征管法的草案，报给国务院法制办，国务院法制办把这个草案发给国务院有关部门征求意见，有关部门说这条不同意，那条不同意，国务院法制办要有一个考虑，最后以法制办的名义报到国务院，等国务院批了，提交全国人大进行审议。比如说有一个条款，什么条款呢？就是税务处罚和移送司法机关，移送司法机关是由公安侦查，检察院起诉，法院最后判决，如果案子已经移送司法机关了，税务机关还有没有权力去处罚？当时是一个很大的争议。
公安部是政府部门，他们的意见就是只要公安介入了，税务部门就不能管了。后来征求检察院、法院的意见，他们是检察机关和审判机关，他们的意见也是，进入司法阶段，行政处罚就不能做了，我们当时是不同意。但是这个争论很大，最后国务院讨论的时候，因为这里面涉及到高法和高检，国务院否定了高法、高检的意见，这好像也不大顺。最后，这一条还维持原《征管法》，原《征管法》是一个模糊的，但是实际工作当中，有的地方这边移送，那边处罚，补税、罚款、滞纳金就下了处理决定，同时移送给公安机关，说这个有刑事案件，你们去处理。有的稽查局移送以后就不管了。所以在执行中间两种情况都有，法律上没有特别明确。后来全国人大听取汇报，听高法的汇报，听高检的汇报，听公安部的汇报，听国务院法制办的汇报，也听税务局的汇报，最后法律委接受了税务局的意见。为什么我们的意见是移送司法机关并不能就停止了税务机关的行政处罚呢？当时我提了两条理由：
第一个理由，税务机关如果发现税款有问题的时候，我们可以很快的下达处置的决定，补税、滞纳金、罚款就可以收了。如果移送，税务机关就不能再去做行政处理了，那么公安机关的侦查，到检察院起诉，到法院审判，一审、二审得多长时间，在这么长的时间里面，那个钱他有权指挥，他把钱都转移了，他有充分的时间把他获取的非法利益转移走。时间关系很大，国家的权益通过那样一种程序还能不能保住。
第二个理由，跟现在法律规定有关，凡是法院判的刑事案件，如果判处罚金的话，为什么有的地方叫做罚款，有的地方叫做罚金呢？后来我才明白，法院判了罚金，这个罚金全部入地方，这个是在财政体制上的规定。我跟人大法律委汇报，我说我们现在最大的案件就是增值税，不让我们税务局处理，法院去判，一判这钱全部归地方了，本来这个钱是中央地方分税，中央有明确的规定，现在因为你对税务机关处罚和司法处罚文件的规定，结果使得这么多的钱本来应该按照分税制的规定分配，现在全部成为地方的了，这个有问题。等于是用司法的职责划分影响中央地方的分税制，这不应该。后来法律委听了这两点意见，最后他们同意了。那次《征管法》的修订就规定了，税务机关进行处罚，然后移送，这样就把问题解释清楚了。
像这样的问题只有人大能够做最后的判断，因为人大从这个角度讲和司法也好，行政也好，没有部门的色彩。人大不是行政执法机关，也不是司法机关，也不代表法院，也不代表检察院，也不代表公安部，也不代表税务局。所以由人大来真正解决这些问题，平衡各方面的权利和利益的分配，我认为这是应该作为原则确立的。但是真要确立这个原则，就要从《税法》的起草开始。不要小看起草工作在立法里面的重要性，很多事情在起草中间都隐含了很多东西在里面，最后利益人拿到的东西是在起草阶段折腾来折腾去的东西，这使得立法研究问题的视角会受到很大的局限。要想真正让人大发挥一个立法的主体作用，我觉得方向应该明确，应该由人大直接组织起来，当然这不是一天能够完成的。
曾经有人说，以后制定税法的时候，人大从财政部、税务局抽人，这都是形式。只有人大的人可以按照人大的要求来做，如果借调一个人，他的根还在行政单位，他不可能你说东就是东，你说西就是西。
真正要实现立法质量的提高，应从税法的立法职责或者权限的划归的状态上要有一个说法。有了这个说法，大家都公认了以后，假如人大也接受了，甚至是人事部都接受了，之后逐步调整。可以慢慢地做，方向是明确的。现在在这个问题上，实际上方向并没有明确下来。所以立法问题我认为，如果不解决立法职责、权限的划归，这个体系没有一个调整，我们提出立法要上升为法律的目标实现是非常难的。税收的暂行条例上升为法律，这个目标是非常难的，涉及到的问题非常多，怎么样才能实现呢？按照现在这样一个形式上三级、实质上两级的体系，这样一个目标实现需要很多年。一个增值税法5年都做不了，你还做那么多法，什么时候才能做出来。不要把这件事情看得简单了，后面应该说包含着对整个税收立法体系的调整在里面，你就要改革也行，调整也行，没有这方面的调整，我看条例上升为法律那是遥遥无期的事情。
司法方面是什么局面呢？就是纳税人去行政诉讼，这样的案件非常少。而且即使提起诉讼，也有很多在审判之前就撤诉的，或者说调解的，调解解决了，表现出来就是撤诉了，真正进入行政诉讼程序，最后完成审判的案件每年不多。
我当时也管过这个事，也跟一些人谈过，我也经历了一些纳税人告税务局的事情。讲两个例子，这两个例子能够说明问题，一个是当时安徽的一个企业，还是个市级的，还不是省一级的，当时安徽省给他做了一个处理决定，他就到国家税务总局提出行政复议，当时行政复议就是法规司办的，我们就给他做了一个行政复议的决定，他对这个决定不满意，不满意又提起行政诉讼，当时是合肥中院审理。那个法院给我们发了传票，通知法人代表。然后交给法规司，法规司办手续，最重要的手续是让法人代表签一个委托书，派我去出庭，我们请了律师，对方也请了律师。通知我们开庭的头一天，我们就到了合肥了，准备第二天到法院，结果到半夜法院通知我们，说原告撤诉了。我觉得很奇怪，怎么白天都没有撤退，半夜通知我们撤诉了，怎么回事？后来我了解了是安徽省一位领导，他听到这个事，我们去是代表总局去的，所以安徽省税务机关就给领导报告了，这个领导一听，胡闹，安徽别的事情没有出什么名，告一个中央的部委你出了名了，马上告诉他们撤诉，这个秘书打电话打到那个市，打给市委书记，市委书记打给市长，市长找到那个企业，撤诉吧。然后赶快打电话给法院，法院有人在那儿值班，这边电话去了，我们要撤诉了，法院给他办了手续，然后通知我们撤诉了。
这个事倒是解决了，但是我心里很不痛快，因为这种办法撤诉心理很不痛快。用这种行政的办法，当时领导根本没有问他因为什么起诉，税务局什么做错了，根本不关心这个事，原则就是安徽企业不能告一个中央部委。其实在基层类似这样的事情很多，我一看统计报表说，提起多少行政诉讼，有多少调解撤诉的，我说调解撤诉里面大概也有很多就是这么撤诉的。
当然，有的地方撤诉是税务局的问题，纳税人一告，法院给税务局送了传票，税务局长着急了，赶紧找人好好研究研究。局长一想，与其让法院判咱们错，咱们先改了吧，于是，税务局重新下一个行政处理决定之类的，就把原来的东西纠正了，当事人说你纠正了我还告什么，你这边纠正，他那边就撤诉了。这种撤诉对税务局有一点刺激，局长要知道，你不一定什么都说了算，你不按规章办，人家还是可以办你的。这又是一种情况。
再有，有的税务局干部觉得你告又怎么样，你告，好，你赢了，那下一个月呢？明年呢？你还能年年告。这说明一个问题就是，税务工作人员执法随意性太大，也不叫随意性，叫自由裁量权。所以很多人就说算了吧，不告吧。
现在我们从纳税人告税务局来看就说明一个问题，说明几种情况，有的是行政干预，有的是税务局自己主动纠正，有的是担心打赢一个官司可能要输掉以后的事情，有很多原因造成这个行政诉讼的案件没有走到最后的判决。我认为这一部分需要我们来仔细研究，如果这些问题都不解决，光是说我们的行政诉讼法，通过行政法维护一些权益，恐怕不行。
怎么样约束这种行政干预呢？怎么样约束税务机关的自由裁量权呢？这都是值得研究的。如果行政干预很厉害，如果自由裁量权很大，你想让行政诉讼的制度能够正常的运行就很难。当然如果税务机关有了案件重新再考虑，认为这个税务机关确实不对，咱们赶快纠正，这倒是好事，这倒是应该的。所以这种行政诉讼的体制需要研究很多。
有一些小户经常权益受到一些侵犯，有的是税务机关执法有问题了，还有一些属于税务干部个人的行为。他们觉得这样的事我们就忍了算了，为什么？你要真想解决这个问题，这个成本也很高。讲一个例子，我认识一个人，他是工厂退休的，退休了以后他看小区里面没有一个卖书的地方，附近没有书店，他就开一个小书店，院里老人孩子很高兴，他自己把工商税务给办好了。他说他到税务局去了，办完了税务登记，税务局说新办企业不懂税法，我们要办培训班，你参加培训吧，他就参加培训了，因为他确实不懂，交了500块钱。过了两天到税务局，每一个月交一次税啊。他就问你们培训班什么时候办啊，税务局说我不管啊，你把税交完就完了。他下次又去了，又问这事，结果旁边一个跟他一样的纳税人，就拽他的衣服，他弄不清楚怎么回事，后来办完纳税的事，那个人跟他说，你以为真办培训班啊，就跟你要500块钱。
我说的都是真实的故事，你说因为这事你告税务局，耽误工夫不说，还得值班，花路费，所以就算了。这个钱也不多，500块钱，你说他为这500块钱去告？上哪儿告？向上级？不容易。所以维护纳税人合法权益，政治上的问题，管理上的问题，怎么能够把我们的体系办得很有效，很有质量，而且成本不会很高。这样系统才可能够运行的好。
我看国外一些案例，有的案例就是跟税务局有关，有的案例跟纳税人有关，既然作为一个案子，那么输赢政府倒无所谓，它还有行政经费，但是作为当事人这个成本，维权成本，这确实是一个问题。
上级机关研究税务司法的体系时候，应该把如何降低诉讼成本、复议成本作为一件事情。行政复议活动本身的经费，比如纳税人提出我要听证，听证请人来，租会场等等这些费用都由税务局出，但是当事人得去出席、讲话、准备材料等等。我不知道现在什么状态，大企业是交税多户数少，小企业是户数多交税少，跟纳税人交税的结构，跟税收司法体系的建设也是有关联的，就是司法体系怎么适应这样一个纳税人的结构呢？
那么多小户纳税很少，但是他又在生活中间确实是权益受到侵犯的普遍情况，可是这么小的户，要是复议成本、诉讼成本比较高的话，那他就维护不了。怎么让体系运转起来，怎么有效的运转，这确实不是很容易，这个成本是一个很大的因素。特别是进入司法，要请律师，要出庭，还要诉讼费，那真的是不便宜。如何使司法体系运行得好，这不容易。
现在对于税务案件，包括刑事案件和行政诉讼案件，现在的受理体系是按照法院的布局来受理的。我在税务局接待很多基层法院的法官，案件到他那儿，他对税法一无所知，有的是学法律毕业的，但是没有研究过税法，所以拿到了这个案子，搞不懂，他要判，到北京来，找税务总局，找到法规司司长，你怎么看？你认为这个案子谁对谁错，依据是什么，有没有材料给我？这样的事我见过不止一次。我感觉这样一种案件处理体系不行。税务案件的特点是分布很不均衡，时间上不均衡，空间上不均衡，可能这个地方三年没有出，但是某一年可能出一次。
让每一个地方都配一个税法非常精通的法官做不到，但是不配这样的法官案子来了他审判起来还真不容易。
后来我到加拿大去考察，觉得加拿大的制度不错，他们是巡回的专业法院，税务法院就设在首都，设在最高人民法院，然后下面设了好几个巡回法庭。比如他在北京工作，江苏出案子了，他就跑到江苏去审，甘肃天水出案子了，他到天水去审。这个体制有两个问题，第一个是税法问题。所有涉税的法律都非常集中，因为天天干这个，每天都处理这个，可能判别的案子不大熟，但是他对于税法非常精通。第二个是这种配置下少数的税法专业法官就够国家用了。不用每一个地方配一个，哪有事到哪儿去审。可以租下面的法庭，花钱租设备。所以我觉得这个体制不错。又专业，又是巡回的，所谓专业就是说这些人都是税务部门，所谓巡回，就是不用每一个地方配一个。我觉得这个体制非常好。
后来我在政协曾经写过一个提案，中国也有不少这样的海事法院，那是专业法院，还有铁路法院，都是有专业法院的。我觉得我们税收司法体系如果不搞一个专业的巡回法院，要想提高我们税法审判的质量很难。
全国大概有100个左右的税务法官就够了，不管是行政诉讼还是刑事诉讼，有100个法官就够了。目前我们是一个金字塔型的，我看这样一个税法的司法体系不大行。
我给最高法院写提案，答复我说再研究研究，我说的道理他也觉得有道理，他们也认可。因为法院有统计全国有多少行政诉讼案件，作为每个地方税法的法官的专业水平参差不齐，这个他也承认。这涉及到法院的管理，上级法院跟下级法院之间管理很特殊，上级法院是指导关系，如果税法法庭巡回，那就是这个人就是最高人民法院，不是省法院，也不是市法院，也不是县法院，等于税收案件的审判权被中央给收了，这个是他们考虑的比较大的问题，税法的审判权是不是要上中央的问题。
我想问题主要是一个是专业，一个是巡回。这里面隐含着一个问题，就是税收审判的权力在中央还是地方，我在提那个议案里面还有一个原因，其实我的内心想法就是要把审判权收回。因为在我所经历的很多案件中，包括刑事案件、行政案件，好多时候判案的时候跟地方利益相关联，法官是依靠当地财政支撑的，老有这么一个因素在他脑子里面。
司法系统和地方联系太密切了以后，容易由这种产生影响，所以现在有了案件要异地审判，由上级指定，但是现在至少税法没有完全执行这个异地审判。
我后来发现一个案子，先不打官司，两个法院争管辖权，有的定下来，有的定不了请上级定，有的案子管辖权一定，失去管辖权的当事人不打了，要让他判我肯定输，我也不打了，打也是输，不打也是输。
这种现象我认为是税务司法审判的权力，在财政体制、税收体制都是跟地方和中央上级、下级横向地政府之间有利益联系，一个案子判决以后一定有占便宜的，有吃亏的，所以审判的时候如果这些案子里面有税法等问题，最后隐藏着利益给谁的问题，对司法提高是不利的。如果形成一个隶属于最高人民法院的税务巡回，里面设几个法庭，不管你行政诉讼还是刑事诉讼，都由法庭去做审判，我认为能够提高现在的司法水平，又专业，又能够和空间、时间的分布相适应，又能够摆脱政府间财政关系的影响，这样可能比较好。但是这个说起来也不容易，这样一种司法体系的改革，涉及到司法解释内容的横向关系，涉及各级政府的关系，难度很大。从我来看，很多案子质量不高，或者说没有发挥应有的效果，与司法体系有关联。如果司法体系不做调整，确实不行。
我到国外考察，美国就是这样，联邦税法如果有问题了，向联邦法院去告，他们分联邦系统和地方系统，如果说联邦税法有问题到州里去告，那么联邦利益和地方利益不协调。所以说是不是能够把这个权力稍微集中一点，集中到中央这一层来，由隶属于中央的专业性法官审判这些行政诉讼和刑事诉讼的涉税案件，这样才比较好，这也是一个体制问题。所以司法问题也在我工作当中经历这样一些问题，这些都可以深入研究参考。
执法问题，我在税务局管了大概七、八年的征管工作。实际上税务系统在征管的改革可以追溯到88年。那个时候提的原则叫做“征管查”三分离。过去有种说法叫做一员进厂各税共管，指导思想很简单，就是一个税务干部太集权这不行。这么多年实践下来，认识上有反复。有一个问题大家看，有一段时间税务报上没有报道税务人员到企业的信息，那时候税务局的理念是税务人员不要到企业里面去。所以那一段时间税务报发表的照片，这样的消息很少。但是后来有一段时间多起来了，为什么？又有人主张，税务人员要贴近纳税人。那个时候叫专管员，后来取消了，容易产生权钱交易，03年以后，要贴近纳税人，要了解纳税人的信息，专管员不搞了，又起一个新名字叫做管理员，其实差不多。管理员又是一个人管着很多户，我管20户，你管30户，又变成这样一个情况。当然，管理员跟过去的专管员是有区别，但是还是让税务人员和企业有一个固定的关系。这个办法不行，我个人看当时就不该恢复管理员，这是我的个人看法。当时恢复管理员制度的时候，我提了一些意见，最后我的意见没有被接受，但是我强调了一条，管理员的职责只是了解信息，不能对企业纳税事务做出决定，在管理员职责里面加了一个限制词，但是实际执行起来也难。因为现在信息化了，信息化了以后所谓行政管理，也就是行政执法吧，要扁平化，而且一定要切断税务人员和企业之间固定的联系。最近安徽的国税局有一个自己正在研究的方案，这个方案里面有一部分内容我是很赞同的。他没有提管理员，他把它变成管理的职能上收，原来市分局是人钱物都管，又征税又处罚等等都管，现在不管处罚了，全部由市局管稽查，分局就是管理，征收由市局统一管，你就负责管理，这样一个改革现在正在做方案，这个非常好，充分利用信息化。
在2001年以前，1994年出台新税制搞增值税，到2001年一共是七年，前几年我们让下面报的表，说你这个地方增值税开发票，报税率有多少，各地给我们报的数都是九十八点几，九十九点几，这个表是怎么来的？是从基层税务所给填，到了分局再汇总，往上到市局汇总，再到省局汇总，再往上报。2001年信息化工程投入运行了，发现什么结果呢？比如北京市，北京市的增值税发票的报税率只有88%。通过信息化系统发现，我们从基层执法的系统一级一级汇报上来的信息，质量就是这种质量，完全不可信。后来，我们把这个东西，北京市西城区有多少，东城区多少，海淀区多少，石景山多少，昌平多少，都开出单子来，给北京市税务局，说这些都是我们通过信息化掌握得到的数据。一开始北京市税务局不承认，我说不相信没有关系，我说把单子给你，哪天开的，开多少钱，税款多少，日期金额全有，你让下边去查，发票报出来没有，他要是说报了，我给你把报税率提高了。后来经过了半年时间，北京市郊区这些税务局才认可了，那就一个月一个月把单子发给他们。这件事情能说明问题，不仅北京是这样，现在我们是大金字塔，税务局有五级系统，我们现在这个行政执法系统的基层信息一级一级地往上传递，这中间的衰减、信息的失真就太严重了。这种衰减造成执法的质量就非常差。所以执法的问题，首先说上级部门有没有能力监管基层执法人员的行为呢？这是一个大问题。发文件要求他做什么，派人去检查他做什么，这都不足以维持基层执法行为的合法性，必须得有一个完整的、不可调整的、准确的信息系统，上级机关才能够知道基层执法的合法性情况，发现执法有问题才能够纠正。我认为现在税务局就这一点而言还相差太多。
一个是金字塔的体制不行，要扁平化。第二，要有信息的支持。首先从理念上要解决，如果理念上就说要搞管理员，搞专管员，什么信息化也没有用，那不行。理念上要解决，要切断每一个税务干部和纳税人之间固定的这种联系。我觉得要根本解决这个问题确实不容易。要有一个正确的理念，然后投入资源把信息系统建起来。
特别是增值税的管理，我收到过短信是卖发票的，种类很多，但是增值税发票很少，大多数都是运输、餐饮这种发票，就是能够报账的发票，抵扣的发票一般不卖。曾经有税务局的人到市场里，税务人员问增值税发票有吗？他们说我们现在不玩那个，难度太大，不能说绝对没有，但是难度增大了。为什么？就是系统改变了。我们建设也是够慢的，我们希望能够快一点。
我们对执法体系的设计，首先要有一个大的理念，树立一种崭新的理念，根据这种理念设计我们的征管系统，然后用我们的信息化支持这个系统，这样才能够真正地从根本上减少权钱交易的空间，减少所谓腐败的可能性。
执法问题应该说是非常分散化，执法行为每天发生那么多，现在国税干部有40万，地税有30多万，加在一起有70多万，这70多万人每天发生很多的执法行为，如何确保执法行为的合法性呢？这么大量的执法行为，光发一个文件，派人去检查，就能够让他严格执法了？很难。所以，中国这么一个大国，又是层次这么多，我们的税法这么复杂，税收的关系这么复杂，每天发生这么多的执法行为，怎么才能够让这样的执法行为的合法性提高，这是一个大问题。
我们最早提出的是88年，到08年已经20多年了，但是现在还是，至少我认为还没有完成，我认为没有完成改革最根本的原因，还是理念问题，认识上有反复，还是理念上没有特别明确的确立性。我希望研究这个，税务局有代表性，要把税务局研究清楚，对别的行政机关也会有参考。
最后，这个论坛是税务律师论坛，其实咱们国家在法律上没有税务律师这个词。我知道有的国家律师里面有很多专业律师，有的叫做诉讼律师，要想当诉讼律师，考上一般的律师还不能去出庭，要想去出庭诉讼，还得获得很多别的资质，才能够有诉讼资格。从这个意义上来讲，我是注册税务师协会会长，我的感觉不知道对不对，注册税务师是不是就算是税务律师？注册税务师现在的资质考试，在法律上的要求没有律师那么高，但是在税法上要求高。现在律师里面能够在税法上达到这个水平的律师比重可能也不太大。我就想是不是能够在律师里面增设一个税务律师，如果你取得律师资格，你在税法上有什么考试，什么实践，那么你就取得一个叫税务律师的资质，同样注册税务师在立法上取得一定的资质，能不能给他们考法律，如果把哪些法律考过了，也可以给他们个什么资质，这样我觉得把法律和税务的知识结合起来，否则单纯是一个律师要打税收官司也不容易。
讲一个案例，刑法界非常知名的专家高铭暄，非常厉害，曾经有一个案子，一个当事人告另一个当事人偷税，公安部门把那几个人抓起来了，那个当事人反过来告这个人，两边都告，其中被抓的那个人就找了一个律师事务所，这个律师事务所就是高铭暄的学生，而且是高铭暄的得意门生。他们研究了这个人的材料就接下这个案子了。他们准备了一套材料，就给弄到税务局来了，那时候我是稽查局长，到总局以后，他们送到局长那儿去了，局长就批给我。当时税务局也来找，税务局说这个事两边都告，税务局长也很着急，而且案件的标的很高，假如税务局要是输了，国赔偿也不是小事，所以税务局压力也很大。最后我就研究这个案子，我发现税务局做的这个决定确实是有问题。从这个意义来讲，这个当事人是冤枉的。但是我也看到另外一个问题，就是律师给他起草的材料是站不住的，他要拿这个打官司打不赢。当时这个事交给我负责，我把材料弄完了以后，找他们律师事务所的律师，我跟他们说，你说当事人是被冤枉的，这个结论我承认，但是我也告诉你，你拿这个材料是打不赢的。他问怎么打不赢，我说反正你打不赢，我现在不能告诉你。反正我告诉你打不赢，你信不信？我是全国的稽查局长，刑事诉讼我是总负责人，我对这个问题的研究不给你吹牛，你别的法律比我强，税法不如我。你要是相信我，我提一个双方调解的方案，你的事情解决掉，人放出来，但是你也不能追求国家赔偿。你要愿意接受调解，愿意按照我的方案接受调解，我可以告诉你哪一个东西错了。后来他们接受了，我就告诉了他们哪里错了，当时他们都没有懂，回去研究，然后给我打了一个电话，说许局长，我们研究来，研究去，你说的还是成立的。我并不是自我吹嘘，我想说的就是税法这个领域和一般的领域差别很大，不是把一般的法律学好了，就能把所有税收法律的问题都能够考虑好，同样注册税务师考下来也下了很大功夫，如果一个注册税务师给人家办理一个刑事诉讼、行政诉讼，你也未必做得到，因为行政诉讼和刑事诉讼涉及到很多别的法律，对这些注册税务师的资质是不够的。
中国真要把税务司法搞好，质量提高，应该是两种专业的东西要有很好的结合。这样的知识结构的人员也不多，也是稀缺资源。我是特别主张，在律师里面能够增加一种特殊的资质，这个资质比如叫做税务律师，你这个税务律师在原来考律师的资质上加若干考核。现在司法部有一个涉税司法鉴定，有的税务师就考这个，税务师可以做出涉税司法鉴定。那个考试的内容不是税法，而是跟司法有关的其他东西，你考下来了，人家给你一个涉税司法鉴定的资质，比如有一个案子来了，法院说要提供一个涉税司法鉴定，你签字，有效了。如果没有这个资质签字没有效，法院不认可。
司法部已经给注册税务师开了一个涉税司法鉴定的资质，这都有专门的文件，而且现在有很多税务师事务所和税务师已经取得这个资质了。律师是不是也能够增开一点税法方面的东西，然后给他一个税务律师，增加一个头衔。这样的话当事人有税务案件的时候，你是一般律师，他是税务律师，那就找税务律师，因为他知道税务律师对税法的研究比一般律师深。这两个专业有一个很好的结合，这样能够把涉税有关的司法的质量提高。具体的税收纳税事务非常复杂，将来两个专业协会的合作上能够做些什么工作，这样对律师做业务，对注册税务师做业务都有推动作用。
谢谢大家！
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