（一）案情简介

2000年12月3日，某购销公司缴纳税款时，发现一张增值税专用发票记账联丢失，当天向县国税局报告。12月4日，财务人员在自己的柜子中找到了这份增值税专用发票记账联。但是，县国税局仍然决定对该公司处以1万元的罚款，并停止其使用增值税专用发票半年。该公司对此处罚决定不服，起诉至县人民法院。法院受案后，经过认真审查，认为县国税局认定事实清楚，但处罚畸重。于是，法院依法作出变更税务行政处罚决定的判决：对该公司处以1000元罚款；撤销县国税局停止其使用增值税专用发票半年的税务行政处罚决定。

（二）税务争议焦点

人民法院有权变更税务机关的行政处罚决定吗？

（三）华税观点

首先，人民法院可以对显失公正的行政处罚依法予以变更。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”同时第54条第4款规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”这就是说，虽然人民法院审理行政案件，主要是对行政机关的具体行政行为是否合法即合法性进行审查，对于行政机关在法律、法规规定的范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上人民法院不能代替行政机关作出决定，但对于行政机关作出的行政处罚决定虽合法，但是明显不适当的，即行政处罚决定显失公正，却又不宜判决撤销的行政处罚，人民法院有权依法予以变更，以判决代替行政机关的原行政处罚决定。所谓显失公正就是明显的不公正，是指具有通常法律和道德意识水准的人，均可发现和认定其不公正，主要包括三种情形：一是畸轻畸重，即指行政机关对相对方作出的行政处罚，虽在法定种类和法定幅度内，但相对于违法行为及其情节来说，明显地过轻或过重；二是同样情况，不同对待，不同情况，同样对待；三是反复无常。显失公正是行政机关行使自由裁量权严重不当造成的，但它在形式上并不构成违法，其处罚种类、处罚幅度均在法律、法规规定的范围之内。   

其次，税务机关的行政处罚明显属于显失公正的行政处罚。综观本案，该公司12月3日发现发票丢失，依法当天就向县国税局报失，而且12月4日又在财务人员的柜子里找到了发票，其态度可以说是较诚恳的，虽然丢失属实，但又找到了，并未造成严重的后果。该公司的这种行为违反了《发票管理办法》及有关规范性文件，对此《发票管理办法》第36条规定：“未按照规定保管发票的……由税务机关责令限期改正、没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。”《发票管理办法实施细则》第41条规定：“使用发票的单位和个人应当妥善保管发票，不得丢失”。发票丢失，应于丢失当日书面报告主管税务机关，并在报刊和电视等传播媒介上公开声明作废。《关于被盗、丢失增值税专用发票的处理意见的通知》规定，纳税人必须严格按照增值税专用发票使用规定保管使用专用发票，对违反规定发生被盗、丢失专用发票的纳税人，主管税务机关必须严格按照《税收征收管理法》和《发票管理办法》的规定，处以1万元以下的罚款，并可视具体情况，对丢失专用发票的纳税人在一定期限内(最长不超过半年)停止领购专用发票。

依据上述法规的规定，国税局可以视具体情节轻重对其进行行政处罚。但县国税局在进行行政处罚时，却不考虑相对人违法行为的情节、性质、是否初犯、认错态度等因素，而对该购销公司给予了最高的行政处罚，即罚款1万元、停止使用专用发票半年。这种行政处罚是典型的显失公正的行政处罚，即处罚畸重，这与行政处罚法的基本原则之一—“处罚与教育相结合”的立法精神也是严重不相符的，

对这种行为应当以教育为主，辅之以适当的经济处罚。因此，法院最终判决变更了该税务机关显失公正的行政处罚。

(四)税务争议解决

法院依法作出变更税务行政处罚决定的判决：对该公司处以1000元罚款；撤销县国税局停止其使用增值税专用发票半年的税务行政处罚决定。

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（作者简介：刘天永为华税律师事务所高级税务合伙人，中央财经大学税务学院客座教授，注册会计师，注册税务师；版权所有华税律师事务所，转载请注明来源。）