（一）案情简介

张某是从事小百货零售的个体工商户。经主管税务机关批准，该户实行定期定额方式征收税款，其应纳税款核定为每月120元。2004年4月，主管税务机关对辖区内零售行业的税收定额进行了调整，张某应纳税额调整为每月200元。5月10日，张某以定额过高为由未办理纳税申报，张某经营所在地的主管税务分局经调查取证，并报县国税局批准后依法送达处罚事项告知书后，于5月16日对张某下达了《税务行政处罚决定书》，对其未按规定期限办理纳税申报行为责令限期改正，并对张某处以1800元的罚款。后来，张某在税务机关规定的期限内办理了纳税申报手续，缴纳了应缴税款及滞纳金，但因为对罚款有异议，故没有缴纳这笔罚款。在这一过程中，张某既未在法定期限内申请行政复议，也未提出行政诉讼。 2004年7月26日，税务分局将处罚决定书及相关材料提交人民法院，申请法院对张某应缴纳的罚款进行强制执行。人民法院对该强制执行申请及相关材料进行审查后，于8月20日向税务分局下发裁定书，认为该行政处罚显失公正，裁定不予执行。

（二）税务争议焦点

本案的争议焦点在于：税务机关对纳税人未在规定期限办理纳税申报的行为处以1800元罚款，在数额上是否恰当。税务机关认为：《中华人民共和国税收征收管理法》第62条明确规定：“纳税人未按规定期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正，可以处以二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款。”本案中张某由于不满税务机关对其税收定额的提高，并未在规定的时间内办理纳税申报。张某的违法事实清楚，对张某的行政处罚适用程序正确，课处的罚款金额没有超过法律规定的限度，应属有效的处罚决定，人民法院应当依法予以执行。

个体工商户张某对于应缴税款的数额没有异议，后来在税务机关规定的期限内办理了纳税申报手续，缴纳了应缴税款及滞纳金，但对罚款有异议，没有缴纳罚款。张某在法定期限内未申请行政复议，也未提出行政诉讼。

（三）华税观点

在本案中，个体工商户张某作为纳税人，没有在规定的期限内进行纳税申报，理应进行行政处罚。《中华人民共和国税收征收管理法》第62条明确规定：“纳税人未按规定期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正，可以处以二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款。”因此，税务机关对张某进行处罚，是有法律依据的。

但是，税务行政处罚应遵循的一条重要原则就是“过罚相当”。本案中，该当事人虽然存在违法事实，但当事人违章的出发点并非拒缴税款，只是对纳税数量持有异议。客观上也没有造成不缴或少缴税款的后果，且对正常的税收征管秩序也没有造成大的危害，应视为违法行为情节轻微，违法后果较轻。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚： (一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的； (二)受他人胁迫有违法行为的； (三)配合行政机关查处违法行为有么功表现的； (四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

根据此法条，对张某可给予较轻的行政处罚或免予行政处罚。退一步讲，即使张某未按期办理纳税申报的目的是偷税，其偷税额也仅有200元，对其偷税行为最多也只能处以所偷税款五倍以下的罚款，即不超过1000元的罚款。该当事人未按规定期限办理纳税申报的违法行为跟偷税行为相比，情节显著轻微，所处罚款额不应高于偷税行为可处罚款的上限1000元，而税务分局对其处以1800元的罚款畸高，显失公正，损害了当事人的合法权益。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释第九十五条规定，人民法院不能予以执行

税务机关执法尺度到底是否适当，对张某的行政处罚究竟有无问题?本案给我们留下了不少值得思考的问题。

“过罚相当”是税务行政处罚必须遵循的重要原则之一，指税务行政处罚的设定和实施，都必须根据税务违法行为的性质、情节和社会危害性的大小来确定。在执法环节则要求税务机关对行政违法行为实施处罚时，给予相对人行政处罚的种类和处罚的幅度要与其违法行为的性质和社会危害程度大小相符。税务机关在实施行政处罚时享有一定的自由裁量权，但在自由裁量的同时，仍要考虑所课处的处罚种类、处罚幅度要与税务违法人的违法过错相适应，既不能轻过重罚，也不能重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正现象。

在本案中，人民法院对罚款的行政处罚裁定不予执行，并对“过罚相当”原则从一个新的侧面进行了阐述，将未按规定期限办理纳税申报的行为和偷税行为进行了比较，从而对该案件得出了处罚畸重的结论。对于这种比较，税务机关在执法中很少考虑，但这种分析比较又不能说是没有道理的。“过罚相当”原则既要求对性质、情节、社会危害不同的行政违法行为给予不同的行政处罚，还要求对性质、情节、社会危害相同的违法行为给予相同的行政处罚。这既包括对同一类违法行为的纵向比较，即比较属同一类的违法行为的性质恶劣程度、情节严重程度、社会危害后果大小等因素，来确定给予不同的处罚种类和幅度，做到纵向公正；也包括对属不同类的违法行为之间的横向比较，即比较不同类型的违法行为的性质、情节、社会危害后果是否存在相同或基本相同的地方以及它们的轻重程度，进而确定应当给予的处罚种类和幅度，做到横向公正。这一点，税务机关在执法中没有引起必要的重视，不能不说是很大的疏漏。本案也给做出行政处罚决定的税务机关一个深刻的教训。

因此，税务机关在实施税务行政处罚前，必须深入细致地查清案情，准确分析违法性质、违法情节及违法后果，然后再决定给予行政处罚的种类和幅度，做到合法、合理、有利、有节，才能保证处罚决定最终得到有效执行，起到惩诫、教育当事人的良好效果。

（四）税务争议解决

2004年7月26日，税务分局将处罚决定书及相关材料提交人民法院，人民法院对该强制执行申请及相关材料进行审查后，于8月20日向税务分局下发裁定书，认为该行政处罚显失公正，裁定不予执行。

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（作者简介：刘天永为华税律师事务所高级税务合伙人，中央财经大学税务学院客座教授，注册会计师，注册税务师；版权所有华税律师事务所，转载请注明来源。）