企业取得发票被定性虚开面临转出补税应如何应对？

编者按：受到影响清理税收洼地政策的影响，近期大量园区企业被定性虚开，其受票企业被要求进项转出。通常而言，受票方所在地税务机关在收到《已证实虚开通知单》及协查函后，即便企业完整提交了交易真实性证明材料，最佳结果也只是适用“善意取得”条款进行处理，这种看似从轻的处理方式，实则仍让企业承担了双重征税的经济压力。那面对这种情况，受票企业有何破解之道呢？

一、开票方所有发票被定异常，受票方被要求进项转出

N公司系某省制造业企业，2021年向L材料公司采购价值1800余万元原料，取得对应增值税专用发票并完成认证抵扣。2022年9月，N公司主管税务机关收到L公司所在地稽查局移送的《已证实虚开通知单》，认定L公司开具给N公司的35份发票均属虚开，要求N公司作进项税额转出并补缴税款及滞纳金合计310余万元。案件处理过程中，N公司向其主管税务机关提交了留存了书面合同、银行转账凭证及物流单据等材料证明交易的真实性。经过多轮沟通，主管税务机关认为，目前并无证据证明N公司恶意取得发票，依据国税发〔2000〕187号文件认定N公司为善意受票方，要求N公司对上述发票对应的进项税额作转出处理，不缴纳滞纳金。

这起案件具有典型性，也引发了许多读者关于“为什么有真实交易还要做进项转出”的问题。事实上，我国在进行增值税征管时采用的是绝对的“形式主义”，这一点与“有真实交易就可以抵扣”的朴素观念不同，这种观念上的差异也引发了诸多税企争议。近期，各地在清理税收洼地政策实施过程中，税务机关对园区企业采取了较为严格的监管措施。部分存在真实经营业务的企业也受到了牵连，其开具的发票被不加区分地定性为虚开。此外，在开票方走逃失联的案件中，这种情况也较为常见。

从本案的处理结果来看，即便企业能够提供真实交易的证明材料，最终免除了滞纳金的处罚，但仍被要求进行进项税额转出。这就导致了企业既要承担采购环节的增值税成本，又无法抵扣销项税额，实质上形成了重复征税的问题。实践中，这种情况较为普遍，而受票方的维权渠道却十分有限。

二、受票方面临的法律救济困境

受票方面临的维权困境在于：一方面难以对上游税务机关的认定提出异议，另一方面又难以推翻主管税务机关依据该认定作出的处理决定。具体而言：

开票方所在地稽查局作出的《已证实虚开通知单》系有权行政机关作出的具有确定力的行政行为。从税收征管实践来看，受限于开票方所在地稽查局已作出的虚开认定，即便受票方能够提供真实交易的相关证据，按照现行税收规范性文件的规定，受票方税务机关大多按照“善意取得”的相关规定进行处理。而受票方税务机关此举系依据《已证实虚开通知单》作出税务处理决定，执法程序符合法律规定，受票方申请行政复议或提起行政诉讼很可能获得维持原行政行为的决定。

而《已证实虚开通知单》的可诉性有争议，以该文书作为被诉行政行为难以被复议机关或法院受理。该文书虽构成下游执法的核心依据，但其本身属于税务机关内部移送文件，既未设定受票方的具体权利义务，也未对其产生直接法律效果。根据《行政复议法》《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的界定，受票方既非该文书的行政相对人，亦不符合“利害关系人”的认定标准，导致司法实践中诸多案件难以进入实质审理阶段。这种法律救济通道的断裂，客观上形成受票方权利保障的制度真空。

三、受票方的三种常见应对思路

此类跨区域协查案件的症结在于开票方所在地稽查局出具的《已证实虚开通知单》，因此要切实解决问题应围绕《已证实虚开通知单》展开。

1.向所属税务局提交证据，推动撤回《已证实虚开通知单》

纳税人可以通过向自身主管税务机关，甚至向开票方稽查局同时提交完整的交易证明材料，包括但不限于合同、付款凭证、物流单据等，以证实发票对应交易的真实性，同时提交陈述、申辩意见论证相关发票不符合虚开的法定构成要件，推动开票方税务机关重新审视并撤回已出具的《已证实虚开通知单》。

实践中已有成功案例可循，如徐税稽一罚[2023]29号文书所载案例。受票方从开票方处采购价值1亿元的金属，因开票方走逃失联，其向受票方开具的增值税专用发票被认定为系虚开的增值税发票，开票方所属税务局向受票方主管税务机关发出《已证实虚开通知单》。受票方向主管税务机关提出异议，主张开票方开具的增值税专用发票并非虚开。经调查核实后，受票方主管税务机关向开票方所属税务局发来《税收违法案件协查回复函》及《税务稽查案件协查报告》，认定开票方与受票方之间存在真实货物交易，随后开票方所属税务局将发出的《已证实虚开通知单》予以撤回。

2.向主管税务局申请以自行查证证据做出正确定性

从法律性质来看，《已证实虚开通知单》本质上属于税务机关内部行政文书，具有过程性特征。对受票方主管税务机关而言，该文书仅作为违法线索参考，而非确凿证据。根据税收征管的基本原则，税务机关应当依据自行调查取证的结果对案件事实作出独立认定。

从执法程序角度分析，下游税务机关在收到《已证实虚开通知单》后，应当严格遵循《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第十五条以及《税务稽查案件办理程序规定》的相关要求，依法启动立案检查程序。主管税务机关应当基于自身调查取证的结果，而非单纯依赖上游税务机关的线索材料，对案件事实作出客观、公正的认定。这一程序要求既体现了税收执法的严肃性，也保障了纳税人的合法权益。

3.就《已证实虚假通知单》提起行政复议或诉讼

从税收征管实践来看，单纯依靠与主管税务机关的沟通往往难以取得实质性效果，因此需要借助行政复议或行政诉讼等外部救济途径。然而，《已证实虚开通知单》的法律性质及其可诉性问题在实务中存在较大争议。目前司法实践表明，针对《已证实虚开通知单》的救济仍存在一定的争取空间，这一空间的关键在于主管税务机关是否主要依据该通知单作出处理决定。

（1）法理层面：产生外部效力的过程性行为可诉

根据《行政复议法》《行政诉讼法》以及相关司法解释，判断受票方企业是否具备行政复议申请人或行政诉讼原告资格的核心标准，在于其与具体行政行为之间是否存在法律上的利害关系。这种利害关系的判定需考量《已证实虚开通知单》是否对受票方企业的权利义务产生实质性影响。

一般而言，受票方主管税务机关在收到《已证实虚开通知单》后通常会基于此通知单，并依据《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》（国税发〔1997〕134号）《国家税务总局关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》（国税发〔2000〕187号）等规范性文件，要求受票方企业进行进项转出，受票方甚至面临被定性为虚开发票、偷税乃至被移送司法机关的法律风险。此外，根据《企业所得税税前扣除凭证管理办法》的相关规定，虚开发票同样可能无法作为企业所得税税前扣除的合法凭证。在此种情况下，由于该税务处理决定已经实质性地影响了受票方企业作为纳税人的权利义务，应当认定其与相关行政行为具有法律上的利害关系，依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格。

（2）最高法及人民法院案例库最新案例对可诉性的回应

2025年3月31日，最高人民法院举办2025年第三期“行政审判讲堂”，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长回答了“对税务机关出具《已证实虚开通知单》不服提起的诉讼，是否属于行政诉讼受案范围”的问题。刘涛审判长明确表示“不服税务机关出具《已证实虚开通知单》提起的诉讼，在受托方仅作为税收违法案件线索使用，《已证实虚开通知单》不发生外部效力的情形下，不属于行政诉讼受案范围。如果受托方将其作为作出处理或者处罚决定的主要依据，已发生外部效力的，应当结合权利救济的直接性、经济性等因素，视情决定是否纳入受案范围。”

笔者注意到，此前人民法院案例库四件新增入库涉税案例中，某工程技术有限公司诉江苏省宝应县国家税务局不予受理行政复议申请决定案的裁判思路与上述回答的逻辑一致。可见，目前的司法实践的逻辑，一是认可《已正式虚开通知单》在“外部化”情况下可诉，二是认为是否“外部化”的判断条件是做出行政行为的主体是否主要依据《已正式虚开通知单》做出决定。

但税务机关是否主要依据《已正式虚开通知单》做出决定很难通过外部表征判断，因此，可以就对《已正式虚开通知单》提出复议或诉讼，若复议或诉讼的结论认为受票方主管税务机关并非主要依据《已正式虚开通知单》做出决定，说明受票方主管税务机关的行为为独立做出，可再次对主管税务机关的行为提出复议或诉讼。但需注意救济的时效问题，有类似情形的企业应尽早聘请专业律师介入，制定贴合案情的诉讼策略。

四、增值税征管的实质主义转向：上铁法院判例的新思路

（一）增值税的形式主义带来诸多税企争议

增值税与企业所得税作为企业经营的两大核心税种，在征管理念上却呈现出显著差异。企业所得税遵循实质课税原则，允许纳税人在特定情形下通过其他有效凭证证明支出的真实性，即使缺少发票亦可进行税前扣除。而增值税的征管则长期坚持严格的形式主义原则，这主要源于其独特的抵扣机制设计——在"以票管税"的传统征管模式下，跨区域发票的真实性核查存在较大难度，严格的形式要求确实在一定历史时期有效保障了国家税源安全。

然而，随着经济业态的日益复杂化，这种纯粹形式主义的弊端逐渐显现：一方面可能导致同一交易被重复征税，另一方面也造成了如本文所述的纳税人救济困境。特别是在当前税收征管向"以数治税"转型的背景下，依托大数据、区块链等现代信息技术已能够实现对交易实质的精准把握。我们需要重新审视在数字经济时代，固守严格形式主义的征管模式是否仍具有合理性？其与现代商业活动的适配性是否已经减弱？

（二）上铁法院：确认有真实交易，税务机关确认“虚开”发票可以抵扣

4月25日，最高法行政审判庭在其微信公众号发布文章《上海铁路运输法院：创新案件审理模式 实质化解涉税争议》，该案中，某石油公司与开票企业之间的交易具有真实业务背景，但因开票企业所在地税务机关将其开具的增值税专用发票定性为虚开，并向受票方主管税务机关移送《已证实虚开通知单》及协查函件。受票方主管税务机关依据现行税收规范性文件，以“善意取得虚开发票”为由要求企业作增值税进项税额转出处理。企业先后通过行政复议和行政诉讼寻求救济未果后，上海铁路运输法院创新性地通知上游税务机关参与诉讼。在法院主持下，上下游税务机关对交易真实性达成共识，共同确认13份争议发票对应的交易真实发生，符合增值税抵扣条件。最终，该石油公司与税务机关达成和解协议，并申请撤回起诉。

上海铁路运输法院在本案审理中实现了司法理念与实践创新的双重突破。可以说，这一裁判实践标志着在“以数治税”改革背景下，增值税征管纯粹形式审查的转向，既维护了纳税人的合法抵扣权益，也为今后类似案件确立了可参考的司法审查标准。今后的案件中，企业可以本案为参考，申请法院或复议机关主动拉上游税务机关入局，理清案件事实，争取享受真实交易的实质抵扣权益。

五、小结

在增值税征管“以票控税”的框架下，企业因上游发票被定性虚开而面临进项转出要求时，即便交易真实，维权仍困难重重。当前实践中，税务机关对《已证实虚开通知单》的依赖导致受票方陷入救济困境，但通过主动提交证据推动上游撤回通知、申请主管机关独立调查，或借助司法途径确认行政行为的可诉性，仍存在突破可能。值得注意的是，随着上海铁路运输法院案例类似司法判例越来越多，增值税征管可能逐渐摆脱纯粹形式主义的限制。企业需及时聘请专业人士介入，结合个案灵活运用程序救济，以争取更合理的税收处理。