全国税务行政处罚裁量基准完善偷税罚款规则，首次受罚原则上不超过一倍

编者按：9月28日，税务总局发布《关于发布〈全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）〉的公告》（国家税务总局公告2026年第20号），自2026年11月1日起施行，各区域税务行政处罚裁量基准与之不一致的，按全国基准执行。在66项税务行政处罚事项中，偷税罚款规则尤其值得关注。本文将解读分析裁量基准偷税罚款规则的主要内容，供读者参考。

01裁量基准以违法事实划分罚款阶次并以配合补缴情节确定档内倍数

《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》第19项对应的违法行为，是纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款，即《税收征收管理法》第六十三条第一款规定的偷税。该款规定对偷税处不缴或者少缴税款50%以上5倍以下的罚款，同一违法事实，最低与最高相差十倍。裁量基准将这一幅度划分为四档。

从结构上看，上述规则包括两个层次。其一是确定阶次，依据的是受罚次数、偷税金额和偷税比例三项违法事实。受罚次数首先将当事人区分为两类，除具有其他较重、严重情节外，五年内首次受罚的适用较轻、一般两档，二次以上受罚的适用较重、严重两档；金额和比例再在每一类中区分违法程度的高低。其二是确定档内的具体倍数，依据的是积极配合检查、主动全额补缴等情形，这类情形不改变当事人所处的阶次，只决定能否适用该阶次的最低标准。

这一结构与此前的规则有明显区别。六大区域基准大多以是否配合检查、是否主动补缴以及情节轻重、社会影响等因素划档，仅西北区域以10%的偷税比例作为辅助指标，各区域均未设置金额标准。在这些基准下，被认定为不配合检查的，东北、西南、西北区域可处1倍至5倍罚款，华北、华东、中南区域可处1倍至2倍罚款。

今年7月发布的征求意见稿虽然引入了量化指标，但拟将是否首次、偷税比例是否达到10%、是否配合检查或者主动补缴等因素交叉组合，仅在严重档另设500万元的金额条件，一档之内列有多种情形，各档条件相互交错，适用时难以对号入座，部分首次受罚的普通案件也容易被归入高倍罚款。

相比之下，正式稿仅以受罚次数、金额和比例三项客观事实确定阶次，各档条件界限清楚，配合与补缴则作为确定档内倍数的考量因素，规则更加科学合理，既便于统一执法尺度，也便于纳税人对处罚结果形成合理预期。下文分别就不同情形展开分析。

02首次受罚的偷税行为结合金额与比例划档且多数情形仅处0.5倍

对首次受罚的当事人，裁量基准在较轻档使用“或者”，在一般档使用“且”。少缴税款不满50万元或者比例不满30%，满足其一即处0.5倍罚款；只有金额达到50万元并且比例达到30%，才进入0.5倍至1倍的一般档。这一组合大幅扩大了0.5倍的适用范围。举例来说，某企业少缴税款300万元，但仅占应纳税款的20%，按0.5倍处罚；某企业少缴税款40万元，占比40%，同样按0.5倍处罚；某企业少缴税款60万元，占比35%，两项均达到门槛，才适用0.5倍至1倍。

可见，裁量基准并不单纯以偷税金额论处，而是将金额与比例结合起来衡量违法程度。大企业偷税金额较大但占比较低，违法行为只涉及其经营的一小部分；小企业偷税占比较高但金额有限，造成的税款损失也相对有限。两者均按0.5倍处罚，只有金额与比例同时较高的，才适用更高的倍数，更符合过罚相当的要求。从数值上看，50万元与两高涉税司法解释中逃税“数额巨大”的金额标准相同，30%与刑法第二百零一条第二档刑罚的比例要件相同。

以两份公开的税务行政处罚事项告知书为例。2026年5月，克孜勒苏柯尔克孜自治州税务局稽查局向新疆某制造公司发出克州税稽罚告〔2026〕8号告知书，认定该公司隐瞒财政补助收入，少缴企业所得税143.5万元，偷税比例达93.51%，援引西北区域基准中1倍以上5倍以下一档，拟处1倍罚款即143.5万元。2026年6月，恩施土家族苗族自治州税务局第一稽查局向恩施市某工艺品店发出州税一稽罚告〔2026〕8号告知书，认定该店作为定期定额户，实际月均经营额为核定额的13.88倍，未按实际收入申报，构成虚假纳税申报的偷税，偷税金额8.54万元，依据中南区域基准的较重阶次，拟连同其不申报行为一并处1倍罚款。

按照正式稿，克州案属于五年内首次受罚，少缴税款超过50万元且比例超过30%，适用0.5倍至1倍的一般档；若该公司积极配合检查或者在税务处理决定作出前全额补缴税款，可以按0.5倍处罚，较告知书拟罚金额减少一半。恩施案偷税金额不满50万元，直接适用较轻档，处0.5倍罚款，无须再考虑比例高低和是否配合。而按照征求意见稿的规则推演，克州案偷税比例达93.51%，恩施案实际收入为核定额的13.88倍，比例均明显超过10%，即便认定为配合检查，也将适用1倍至3倍的罚款；若认定为不配合检查，则将适用3倍至4倍罚款。

对于适用一般档的案件，罚款能否确定为0.5倍，取决于当事人是否积极配合检查或者主动全额补缴。这一规则的实际效果，在很大程度上取决于“积极配合”的认定。实践中，有的税务机关以当事人对定性提出异议、未承认违法事实为由，认定其拒不交代、拒不承认，进而否定配合情节。笔者认为，对税务机关调查认定事实清楚的案件，企业如实说明情况、承认违法事实、提出补缴计划的，都应当认定为积极配合。至于当事人依法进行陈述申辩、对定性和法律适用提出不同意见，属于《行政处罚法》赋予的法定权利，不应被视为不配合。值得注意的是，即便当事人因提出异议而未被认定为积极配合，在正式稿下也仅是不能适用档内最低标准，不会因此被提高到更高的阶次。而在区域基准和征求意见稿中，“不配合”本身就是进入更高阶次的条件，当事人提出异议可能导致罚款倍数成倍增加。

03一倍以上罚款限于五年内再次受罚或者情节较重的情形

与首次受罚从宽相对应，裁量基准以“五年内二次以上被税务机关给予行政处罚”作为适用1倍以上罚款的基本条件。刑法对刑罚执行完毕后五年内再犯罪的累犯从重处罚，理由在于行为人受过处罚仍不悔改，主观恶性和再犯可能性更大。裁量基准的设计与此相似，以五年内再次受罚作为加重的依据，首次违法给予改过机会，屡次违法则从严处理。对绝大多数首次被查处的普通企业而言，1倍以上的罚款基本不会出现，处罚更多体现教育功能。

再次受罚之外，较重档和严重档另设了“其他较重情节”“其他严重情节”的兜底条款，首次受罚者在具有此类情节时，也可能被处1倍以上罚款。从体系上看，兜底条款针对的应当是主观恶性明显、社会影响较大的偷税行为。例如，在范冰冰、郑爽、吴亦凡、薇娅等案件中，当事人采取拆分合同、隐匿收入、虚构业务转换收入性质等手段偷逃税款，相应部分被处以3倍至5倍罚款。当然，兜底条款的适用应当与同档列举情形的严重程度相当，不宜将一般的不配合、走逃失联等情形扩张解释为“其他较重情节”，否则首次受罚原则上不超过1倍的规则设计将被架空。

需要指出的是，裁量基准未列举可以减档的情节。在较重档和严重档中，当事人即便积极配合、全额补缴，也只能适用本阶次的最低标准即1倍或者3倍，不能降至较低阶次。对再次违法和情节恶劣的偷税行为从严处理，本身具有合理性，但公告第三条同时规定，对有法定从轻、减轻处罚情形的，应当依法决定从轻、减轻处罚。当事人具有《行政处罚法》第三十二条规定的主动消除或者减轻违法行为危害后果、主动供述税务机关尚未掌握的违法行为、配合查处有立功表现等情形的，应当依法减轻处罚，此时罚款不受本档下限的限制，可以参照较低阶次确定，避免个案罚款明显过重。

04结语

偷税罚款的裁量，关系到企业被查处后的实际负担，也关系到税务执法的统一与公平。裁量基准以受罚次数、偷税金额和比例确定罚款阶次，以积极配合、主动补缴确定档内倍数，以再次受罚和较重、严重情节划定1倍以上罚款的适用范围。这一设计不唯金额论，将0.5倍确立为首次违法的主要处罚结果，将高倍罚款集中于屡次违法和情节恶劣的少数案件，既回应了统一执法尺度的要求，也体现了过罚相当和处罚与教育相结合的原则。

规则的落地仍有赖于个案中的准确适用。根据公告第六条，裁量基准施行前发生、税务机关尚未作出处罚决定的税务违法行为，按照裁量基准执行有利于纳税人的，适用裁量基准。已收到处罚事项告知书但尚未作出处罚决定的企业，应当比较新旧规则，在陈述申辩和听证中主张适用对自己有利的标准；税务机关作出处罚决定后，企业认为阶次认定或者规则适用有误的，还可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。企业在稽查应对阶段即可借助专业税务律师，依法维护自身权益，争取过罚相当的结果。