从“工薪税”到“富人税”，个税在嬗变

编者按：在我国个税的立法、定位与实际征管中，长期以来，由于主客观因素，实际上很大一部分来自雇主企业代扣代缴职员的“工资薪金”所得，相关数据也表明，目前我国个人所得税中超过60%为工薪阶层缴纳，由此，个税沦为“工薪税”。当前，个税税收立法以及征管中，正在急剧发生变化，强化对高收入人群的个税征管是一个重要特点。本期华税结合最新立法等动态，为您分析个税征管领域的变化。

1月23日，财政部公布2016年我国财政收支情况，全国一般公共预算收入159552亿元，比上年增长4.5%，其中，税收收入130354亿元，同比增长4.3%。在税收收入中，不考虑营改增，消费税、车辆购置税、印花税、资源税、耕地占用税均出现下降，而个人所得税收入10089亿元，同比增长17.1%，一枝独秀。事实上，近几年个税收入一直呈现加速增长态势。

然而，与众多国家相比，我国个税收入总体规模依旧偏小，仅占税收收入的7.7%，远远低于发达国家比例，也低于很多发展中国比例。比如，在美国，个人所得税是政府的最大收入来源（超过50%，2013年前1%的富人缴纳个人所得税占联邦税的27%），公司所得税只占联邦政府税收收入的10%左右。与此同时，由于中国个人所得税制度对工薪所得征缴力度大，而对资本财产类所得征缴力度不足，从而使得工薪所得的课税占个人所得税的比重较大，2014年数据显示比例高达65%。

• 放水养鱼，鱼已经长大

在立法层面，税收很难说是一门科学，更像是一门艺术。过于严苛的税收政策，势必打击市场主体积极性，特别是改革开放之初，要鼓励创业的积极性。1980年制定的《个人所得税法》寥寥十五条规定中，将我国个税实划分为11项，对工资薪金、股息红利、财产转让等实行分类管理制度，实行不同税率。

对于既存的税收制度，能否最终执行还取决于两个因素，一是征管能力；二是征管成本。“工资薪金”项目存在代扣代缴，容易征管，而对于投资、财产转让等行为，要么无法征管，要么征管成本过大，加之，1994年“分税制”改革后，个税被划属地方税务局管理，各地政府在面临税收任务目标压力的同时，更面临发展市场经济、招商引资以及GDP考核目标的压力。于是，权衡利弊后，必然是放任资本财产类项目个税征管，采取“放水养鱼”政策，当然，资本性项目规模小也是不争的事实。

然而，时至今日，我国改革开放已经造就了数以千万的富翁，“高净值人士”数量稳居世界第二，并还在持续快速增长中。另一方面，经济增速下降，实体经济不振，地方政府负债累累，营业税并入国税局主导的增值税等等，在此背景下，面对大量的资本交易、海外金融资产，各地政府可以说已经蠢蠢欲动。

鱼已经养大，如何有效开展征管成为新的问题？

• 个税监管网正在形成

信息不对称是税务机关开展资本类等其他项目个税征管的最大障碍， 相应的，这也是进行各种避税、偷逃税的关键。一个有效的途径就是对金融账户的设立、投资、资金流动等进行全面监管，事实上，目前相关部门也是这么做的：

财政部：2016年年底，为了更加有效的对个税开展征管，将所得税处分拆为个人所得税处和企业所得税处，实现编制独立。

外汇管理局：近期表示要重点打击以下四类虚假对外投资行为：

（1）部分成立不足数月的企业，在无任何实体经营的情况下即开展境外投资活动；

（2）部分企业境外投资规模远大于境内母公司注册资本，企业财务报表反映的经营状况难以支撑其境外投资的规模；

（3）个别企业境外投资项目与境内母公司主营业务相去甚远，不存在任何相关性；

（4）个别企业投资人民币来源异常，涉嫌为个人向境外非法转移资产和地下钱庄非法经营。

此外，外汇局筛查发现，部分个人通过分拆方式，利用他人的年度用汇额度进行资金的违规跨境流动。对涉及此种违规行为的个人，外汇局会将其列入“关注名单”，取消其之后两年内的便利化购汇额度，情节严重的还将移交外汇检查部门进行立案处罚。

银监会：2017年年初，召开的全国银行业监督管理工作会议上透露，今年要开展“三套利”专项治理，严肃查处一批违法违规问题。

保监会：近期向各保监局下发《关于加强对非法销售境外保险产品行为监管工作的通知》，要求各地保监局出“重拳”严打。

• 个税制度全面改革

“十三五”规划纲要：按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求全面落实税收法定原则，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度，逐步提高直接税比重。

    提高直接税比重，优化税制结构，是新一轮财税体制改革的基本要求。个人所得税是直接税中的重要税种。无疑，个人所得税的收入功能、调节功能、增强公民纳税意识等方面会得到不断强化，以提高个人所得税收入比重进而提高直接税比重的目标。十三五期间，个税领域有两项重大的税制改革：

• “综合与分类相结合”的税制改革

个税改革正在提速推进，方案有望在2017上半年出炉。本轮个税改革以建立“综合与分类相结合”的税制为大方向，据悉，包括再教育支出、首套房贷款利率等有望纳入抵扣选项。这对于降低中低收入者的个税负担，合理调节社会收入分配，进一步平衡劳动所得与资本所得税负，具有积极意义。

2、新征管法

《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（2015.1.5）

第八条  国家施行统一的纳税人识别号制度。

第十八条 纳税人识别号由税务机关统一登记管理。自然人纳税人或者其扣缴义务人应当自首次纳税义务发生之日起，法律、行政法规规定的纳税申报期限届满前，向税务机关申报，税务机关登录其纳税人识别号。

新的《税收征管法》自启动修改以来，历经数次征求意见，目前已经进入最后阶段，修订草案一旦提交全国人大审议通过，将很快实施。目前，包括美国、澳大利亚等许多国家已经建立了自然人纳税人识别号制度，自然人纳税人都有唯一的且终身不变的纳税人识别号。税务机关通过管理和控制纳税识别号来掌握每个纳税人的纳税情况，这些国家的成熟做法，为我国完善税收征管提供了有益的借鉴。

另外，针对股权投资、资管、信托等行为，在所得税、增值税等方面，也正在快速完善税收立法，无法可依的局面正在成为历史。

• CRS：堵住境外征管漏洞

与境内交易不同，跨境交易的信息更加难以掌握，或者情报交换成本特别大（启动程序要求高、周期长），长期以来，对于跨境个人税收的征管都是一个世界性难题。

与此同时，数以千万计的高净值人群，在全球范围内通过境外金融机构进行投资和资产配置，并将收益隐匿在境外金融账户以逃避居民国纳税义务的现象愈发严重。在此背景下，各国在加强税收征管合作方面达成空前的一致。

2014年9月，我国在G20层面承诺将实施OECD制定的《金融账户涉税信息自动交换标准》，作为第二批启动金融账户涉税信息交换的国家，按照时间表，我国将于2018年9月进行第一次信息交换，届时相关中国个人或机构的海外账户信息将被呈报至中国税务机关。

总结：

从税收制度的设计来看，不会也不可能区分为工薪阶层和富人，然而从征管实际和个税改革动向来看，强化资本类、财产类个税的征管无疑是非常明确的。在上述诸多措施下，十三五期间（2016-2020）我国个税收入增速还会加速发展。特别是，CRS的出现，主要面向有海外金融账户和资产的“富人”，这一做法将从根本上改变税务机关征管信息来源问题，海外避税、偷逃税的行为面临的涉税风险急剧增加。“世上只有两件事不可避免，死亡和纳税”。富兰克林的这句名言，如果说以前更多的只是说说罢了，那么，CRS、自然人纳税人识别号等新制度落实后，中国人就会有切身的体会了。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）