税收征管法修订草案即将迎来全国人大常委会首次审议

编者按：税收征管法的修订，历来牵动着企业界、税法实务界、税法学界乃至每一位纳税人的目光。2026年10月22日，十四届全国人大常委会第七十四次委员长会议决定，第二十五次常委会会议于11月2日至6日在北京举行，并建议会议审议国务院关于提请审议税收征收管理法修订草案的议案。这意味着修订草案已完成起草和国务院审查、审议程序，即将进入全国人大常委会审议阶段。修订草案要经过几次审议，社会公众何时能看到草案文本，此前的争议条款将如何处理，是各方普遍关心的问题。本文结合《立法法》的规定和近年立法实践对上述问题作出分析，以期为各方把握本次修订的立法节奏、及时参与立法进程提供参考。

01税收征管法的修订回顾与重点争议

我国税收征管法于1992年9月由七届全国人大常委会第二十七次会议通过，自1993年1月1日起施行，此后经历了1995年、2001年、2013年和2015年四次修改。其中只有2001年是全面修订，纳税人权利保护、税务执法规范等内容在这次修订中得到明显加强，其余三次都是对个别条款的修正。现行制度框架形成于以企业为主要纳税人、以发票为主要管理手段的时期。随着平台经济、直播电商、灵活用工等新业态的发展，纳税主体的认定和收入归属的判断都变得更加复杂。税务机关的征管方式也在从“以票管税”转向“以数治税”，税收征管法启动全面修订具有现实必要性。

本次修订的酝酿可以追溯到十余年前。2008年，征管法修订列入十一届全国人大常委会立法规划，2013年6月，国务院法制办公布征管法修正案征求意见稿；2015年1月，国务院法制办又公布修订草案征求意见稿，但该稿此后没有提请全国人大常委会审议。2025年3月28日，财政部、税务总局研究形成的修订征求意见稿由税务总局向社会公布，征求意见截至同年4月27日。与前两次不同，这次征求意见结束一年多后，国务院常务会议即于2026年8月31日讨论并原则通过修订草案，决定提请全国人大常委会审议。委员长会议已将该议案列入第二十五次常委会会议的建议议程，会议通过议程后，修订草案将在这次会议上接受初次审议。

国务院原则通过的修订草案目前尚未公开，但从征求意见稿看，其共106条，与现行法相比新增16条、删除4条、修改69条，覆盖税务登记、账簿凭证、纳税申报、税款征收、税务检查、法律责任等征管全流程，其中以下几处调整讨论最为集中。

其一是滞纳金制度。滞纳金究竟是督促履行义务的执行罚，还是对占用税款的经济补偿，实务和理论上长期存在争议。征求意见稿将“滞纳金”改称“税款迟纳金”，并新增了不予或者免予加收的情形，包括因不可抗力无法按期缴纳并在规定期限内补缴、因入库地点或者税种属性等变更需要重新缴纳、缴纳已超过追征期的税款等，在一定程度上减轻了纳税人负担。但每日万分之五的加收比例没有变化，折合年化约18.25%，明显高于市场利率水平。名称改变后，迟纳金能否不受《行政强制法》第四十五条“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”的限制，是否仍带有惩罚属性，都有待明确。

其二是纳税争议的救济。现行征管法第八十八条规定，纳税人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金，或者提供相应的担保，然后才可以依法申请行政复议。这种“清税前置”长期被认为抬高了纳税人的维权门槛。征求意见稿取消了申请复议前的清税要求，与关税法的规定保持一致，但对复议决定不服提起诉讼的，仍须先缴清税款或者提供担保，清税前置由复议环节后移到了诉讼环节。这一调整降低了纳税人进入复议的成本。不过，复议后的起诉期限只有十五日，纳税担保往往难以在期限内办妥，两者如何衔接、诉讼环节的门槛是否合理，各方仍有不同意见。

其三是征管的数字化。征求意见稿明确了电子凭证、电子资料的法律效力，规定营业执照直接作为税务登记证件，要求电子商务平台经营者报送平台内经营者和从业人员的身份信息及涉税信息，并按规定为其办理纳税申报等涉税事宜。这些规定为“以数治税”提供了法律依据。但征求意见稿所称“其他网络交易平台经营者”外延不够清晰，平台代办申报的法律定位和责任边界尚不明确，涉税数据的使用和保护也缺少具体规则。

此外，征求意见稿将现行法中的四类偷税行为和不申报行为整合为“虚假纳税申报”“不申报”两类逃税行为，与刑法实现了衔接，但没有明确逃税认定适用何种归责原则。尤其是“不申报”类逃税，条文没有区分故意与过失，纳税人未申报即可能被认定为逃税，这一点同样引发了较多讨论。各方主体立场不同、诉求各异，这也决定了修订草案在常委会的审议不会一蹴而就。

02修订草案大概率经过三次审议才会交付表决

根据《立法法》（2023年修正）第三十二条的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”第三十三条同时规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，各方面的意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致，或者遇有紧急情形的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。”由此可见，三次审议是法律案审议的一般规则，两次审议与一次审议均为例外情形，其适用须以各方意见较为一致、修改幅度较小或情况紧急等条件为前提。

对照税收征管法修订的实际情况，两个例外条件都难以满足。论修改幅度，本次新增、删减、修改条文众多，不属于“调整事项较为单一或者部分修改”；论意见一致，征求意见稿公布后各方围绕诸多条款分歧较大，难以达到“意见比较一致”。同时，对于修改幅度大、社会关注度高、涉及利益关系复杂的法律修订，常委会通常更倾向于采用充分的审议程序以回应社会关切，如行政强制法草案就先后经过六次审议。据此判断，这次税收征管法的修订大概率要走完整的三审。

需要说明的是，三审并非简单地“走过三遍”，而是各有侧重。一审侧重听取提案人对起草背景和主要内容的说明，了解草案的整体框架；二审侧重听取宪法和法律委员会对修改情况和主要问题的汇报，聚焦分歧条款；三审则在吸收意见、形成修改稿后，听取审议结果报告并提请表决。此外，按照《全国人大常委会议事规则》，即便进入三审，在形成表决稿之前若在审议中仍有重大问题需要进一步研究，经委员长会议提出、联组会议或者全体会议同意，还可以暂不付表决并交有关专门委员会进一步审议。因此“三审”并不仅指“三次”，而是指法律将经过多轮分层递进的审议，以程序正义保障立法质量。

03一审后公布的草案文本是观察争议条款走向的首个窗口

2025年3月的《税收征收管理法（修订征求意见稿）》是财政部、税务总局起草的版本，虽已引发了广泛讨论，但它实际并不等同于提请全国人大常委会审议的文本。根据立法实践，财政部、税务总局在广泛调研、听取各有关方面意见并向社会公开征求意见基础上，还会起草一版《税收征收管理法（修订送审稿）》。司法部充分征求各方面意见，会同财政部、税务总局在送审稿的基础上形成一版《税收征收管理法（修订草案）》。国务院在原则通过的修订草案是否吸收了此前各方的意见，要看提请审议的草案；修订草案在常委会审议中如何取舍、如何修改，则要看此后的各次审议稿。因此，修订草案何时公开、公开时是否同步征求意见，是社会各界关心的问题。对此，《立法法》第四十条规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”按照这一规定，向社会公布并征求意见是原则，不公布是例外。

从近年立法实践看，重要法律草案大多在一审、二审后分别公开征求意见，增值税法即是一例。2022年12月，增值税法草案首次提请全国人大常委会审议，草案一审稿于12月30日全文公布并公开征求意见；2023年8月，草案进入二次审议，常委会会后即在中国人大网全文公布草案二次审议稿，同期披露宪法和法律委员会修改情况汇报，明确列出具体改动内容，再次向社会公开征求意见；2024年12月，草案经三次审议后由常委会表决通过。从一审稿到二审稿，立法机关在每一轮公开中听取意见、修改完善，法律草案也在这一过程中逐步成熟。

据此预计，税收征管法修订草案在第二十五次常委会会议一审后，大概率会在中国人大网公布草案全文及说明并征求意见，社会各界届时将第一次看到国务院提请审议的《税收征收管理法（修订草案）》。将这一版本与2025年3月的《税收征收管理法（修订征求意见稿）》逐条比对，迟纳金、复议清税、平台义务、逃税认定等争议条款是否调整、如何调整，即可初见端倪。至于二次审议的时间，参照近年一次与二次审议间隔惯例，二次审议暨审议稿再次公开征求意见的时间，最快可能在2027年4月前后。若审议更审慎、间隔拉长，则可能延后，具体安排仍取决于审议进展和委员长会议的决定。

04结语

税收征管法的全面修订，直接关系每一位纳税人的权利义务，关系税务机关执法的规范，关系纳税人合法权益的保护。草案进入全国人大常委会审议，意味着这部基础性法律距离落地又近了一步；审议稿的公开征求意见，则为各方提供了在立法层面充分发声的窗口。在等待发声的窗口期内，各方仍可围绕征求意见稿中尚存分歧的条款深入研究、形成书面意见；待再次公开征求意见时，即可通过法定渠道向全国人大常委会法制工作委员会等反馈。华税将持续跟踪本次修订进展，在修订草案公布后及时解读，为企业评估修订影响、提出立法意见提供专业支持。