2024年最高法最高检工作报告对涉税案件的六个重要影响

编者按：2024年3月8日，十四届全国人大二次会议在人民大会堂举行第二次全体会议。会上，最高人民法院院长张军作最高人民法院工作报告，最高人民检察院检察长应勇作最高人民检察院工作报告。两高报告回顾了2023年以来司法部门在促进民营经济发展、查处涉税案件、深化合规改革等工作，并部署2024年持续优化民营经济发展壮大法治环境、促进建设全国统一大市场等司法工作。企业应当关注2024年两高司法工作部署的哪些要点，两高报告将会对今年涉税案件的司法处理产生哪些影响，本文解析如下。

一、助力民营企业发展，当好民营企业“老娘舅”

最高法报告开篇提出：“坚决纠正把经济纠纷当犯罪处理，一、二审对16家企业、34名企业主和管理人员依法宣告无罪。……司法当好民营企业‘老娘舅’，重在真厚爱真严管！”

最高检报告强调，要“完整准确全面贯彻新发展理念，坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，为我国经济回升向好、长期向好提供法治保障。开展‘检察护企’专项行动，用法治增强企业发展信心”。

随着2023年7月14日中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》，最高法、最高检积极响应“增强民营企业家信心、鼓励民营经济发展壮大”的信号，于2023年10月相继发布《最高人民法院关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》以及《关于全面履行检察职能推动民营经济发展的意见》，均强调要坚持宽严相济刑事政策，依法做到该严则严，当宽则宽。

在上述意见中，最高法、最高检强调落实罪刑法定、疑罪从无等刑法原则，对经济纠纷犯罪化、民事责任刑事化的等过当做法予以纠偏，切实防范“宽”“严”一边倒的极端倾向，在当前的涉税犯罪司法实践中具有积极的指导意义。

目前的司法实践，应当警惕税务行政违法案件的犯罪化。由于涉税犯罪例如骗取国家出口退税罪、虚开增值税专用发票罪属于行政犯，部分办案机关简单地将行政法上的构成要件“平移”到刑法中，造成了刑事打击的扩大化，未能贯彻最高法、最高检关于“不具有骗抵国家税款的主观目的，未造成国家税款损失”的不构成犯罪的规定。

二、聚焦风险领域，两高关注外贸、医药行业

此次最高法、最高检工作报告特别关注了外贸、医药两个行业，值得相关领域的纳税人加强自身合规建设。

（一）外贸行业：天津检察机关研发骗税类案监督模型

最高检报告称：“制定数字检察规划，构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的工作机制。天津检察机关研发骗税类案监督模型，筛查出假报货物名称、虚增产品数量、虚假收汇结汇等异常数据上万条，移送相关部门查处，并以检察建议督促行政机关堵塞漏洞、强化监管、挽回损失。”

2023年是持续关注外贸出口，打击骗取出口退税的一年。在2023年7月七部门召开联合打击涉税违法犯罪工作推进会上，最高检检委会专职委员张志杰就明确将“打击利用买单配票、循环出口、低值高报等方式骗取出口退税”作为最高检打击涉税违法犯罪的重要方面之一。

随着常态化联合打击涉税违法犯罪工作机制由七部门向八部门拓展，各部门充分发挥各自职能，持续加大对“假出口骗取退税”的打击力度。从2024年1月18日税收服务高质量发展新闻发布会上公布的数据来看，2023年累计检查涉嫌骗取出口退税的出口企业2599户，挽回出口退税损失约166亿元。2018年至2022年间，因涉税犯罪被起诉的有5.8万人，比之前五年上升29.3%。作为税款流失的重灾区，虚开骗税仍将是2024年税检共同关注的重点。

（二）医药行业：从受贿倒查行贿，牵连税法问题

在医药行业方面，最高法报告提出“落实受贿行贿一起查，严惩多次、巨额、向多人行贿犯罪”。最高检报告则在充分履行反腐败检察职责方面，重点公布了其起诉医疗领域职务犯罪580人，以及“落实受贿行贿一起查，起诉行贿犯罪2593人，同比上升18.9%”的数据。

在2023年，自国家卫健委联合多部门集中整治医药领域腐败问题会议召开以来，全国医疗领域反腐问题受到广泛关注，药企高管、股东被纪检监察提醒谈话、受到党纪处分、甚至被以行贿罪移送公安司法机关时有发生，医生、医院院长利用学术会、赞助费、机票报销等方式收受资金贿赂屡见不鲜，伴随着医药领域如火如荼的专项整治行动，行贿案件的查处难免会进一步牵扯出药企通过虚构交易、伪造合同等方式套取资金用于行贿的税收违法行为，哪怕是那些拟上市或者已经上市的、发展强劲的药企也要面临证监会对医药领域商业贿赂、销售费用占比畸高的问询或关注，风险陡增。

三、批捕率上升47.1%，刑事风险日益严峻

最高检报告指出，2023年检察机关在维护国家安全和社会稳定方面，稳定发挥依法惩治犯罪的职能，“2023年，检察机关批准逮捕各类犯罪嫌疑人72.6万人，提起公诉168.8万人，同比分别上升47.1%和17.3%。”这也从一个侧面反映出，涉税案件也好，其他类型的案件也好，犯罪嫌疑人面临的刑事风险都呈现出了更加严峻的趋势。

同时，最高检报告还提到，2023年在保障市场经济发展方面，检察部门成果丰硕。为了稳定社会预期、提振市场信心，检察部门“起诉破坏市场经济秩序犯罪12.1万人，同比上升20.4%”，强调要“对各类经营主体一视同仁对待，依法平等保护”。

回顾2023年的最高检工作报告，报告统计了2018年至2022年全国检察机关依法惩治破坏市场经济秩序犯罪的数据，起诉62.1万人，比前五年上升32.3%。危害税收征管秩序罪作为破坏市场经济秩序犯罪的类型之一，刑事风险一直居高不下。

四、继续深化刑事合规改革，法院合规向行政诉讼拓展

最高法报告称：“对658家涉案民营企业适用刑事合规程序。……涉案企业合规改革从刑事领域拓展至民事、行政、执行领域，相关案件已达1700余件。”

最高检报告称：“2023年，检察机关深化涉案企业合规改革，对企业及其负责人涉经营类犯罪的，督促作出合规承诺、切实整改。办理相关案件3866件，对整改合格的1875家企业、2181名责任人依法决定不起诉，对415名责任人起诉时提出依法从轻判处的建议；42家企业整改不实，对企业或责任人依法提起公诉。”

最高法及最高检已持续多年关注并推进涉案企业合规改革制度。作为司法机关“厚爱”民营企业及民营企业家的重要司法制度，涉案企业刑事合规挽救了一批不慎涉嫌刑事犯罪的企业家，挽救了一批经营状况良好且具有发展前景的企业。此次最高法、最高检报告，透露出三个动向：

动向一：持续挽救民营企业家

自2022年4月涉案企业刑事合规制度全面推开以来，已有超过三千家企业整改合格，超过五千人获得了不起诉决定。同时，随着刑事合规向审判阶段延伸，一批被告人通过刑事合规取得了从轻、减轻的量刑。此次最高法、最高检在工作报告中提出持续深化涉案企业刑事合规，预示着将在2024年继续发挥挽救民营企业和民营企业家的功能。

动向二：人民法院深度参与刑事合规

过去，涉案企业刑事合规主要由人民检察院主导。此次最高法披露，2023年人民法院对658家涉案民营企业适用了刑事合规程序，表明审判阶段适用涉案企业刑事合规整改的制度改革正在良好推进当中。刑事合规向审判环节延伸，有利于涉案企业、涉案企业家的权益。

首先，在逃税、虚开、骗税等涉税犯罪中，启动刑事合规的前提是弥补国家税款损失，但过去检察院的审查起诉阶段期限太短，部分企业可能尚未筹足资金，从而错失合规的机会。现在，这类企业可以在法院阶段申请启动合规程序。

其次，涉案企业合规整改验收的标准是恢复正常的经营。但是，对于企业而言，在审查起诉的期限内可能刚刚恢复生产，还没有能够正常经营。此时，这类企业可以延续至一审阶段继续进行整改，以达到验收标准。

最后，人民法院的自由裁量权更大，可以视整改情况给予免予刑事处罚、缓刑、减轻、从轻处罚等不同梯度的裁判。因此，我们认为合规制度延展到审判环节后，对于可能判处10年以上有期徒刑的案件有可能放宽开展合规的口径，通过对负责人从轻、减轻量刑，既实现了保护民营企业，又维护了刑法尊严。

动向三：涉案企业合规向行政诉讼延展

最高法报告此次引入了民事、行政、执行环节的企业合规。“涉企行政合规”是目前是法院正在试点探索的尝试。根据新华网的报道，指的是在行政诉讼中，作为行政相对人的企业通过合规整改，取得人民法院和行政机关的认可后，可以减轻或者免除行政法律责任。

涉企行政合规的尝试有助于在司法诉讼环节实质化解行政争议。实践中，税务行政诉讼爆发的一大因素就是纳税人自身税务合规不健全、风险防范意识不到位而受到税务行政处理、处罚的。其中，不少企业系被上、下游企业所牵连，而承担严重的法律责任。如果涉企行政合规的试点可以推广至税务领域，必将有力地保护民营企业发展，实质性化解税收争议。

五、发挥检察监督职能，理顺行刑衔接的双向道路

在推动检察监督与行政执法有机衔接方面，最高检报告提出“要推动行政执法与刑事司法双向衔接，督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件5869件，防止以罚代刑；对被不起诉人应受行政处罚的，提出检察意见，移送主管机关处理11.3万人，防止当罚不罚。”

涉税犯罪是行政犯，简单来说就是既构成行政违法，也构成刑事犯罪。从程序上讲，行政法不法性是刑事违法性的必要条件。以虚开犯罪为例，只有构成税法上的虚开，才能进一步判断是否构成刑法上的虚开。对于那些满足刑法上的构成要件，且达到了法定立案追诉标准的案件，税务部门在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时移送公安，检察部门要防止税务部门以罚代刑，导致该移送的不移送。反之，对于那些本身不构成犯罪，或者因合规整改等情形由人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，应确保相关案件能够回到行政执法程序，由税务机关审查决定是否给予行政处罚，避免应当处罚的违法行为未受处罚。

值得一提的是，随着最高人民法院试点开展“涉企行政合规”制度，是否意味着进行涉案企业刑事合规整改并取得了验收合格的企业，也可以同步享受到涉企行政合规整改的“福利”，从而取得税务机关从轻、减轻或者免除行政处罚的结果？相关改革有待进一步的观察，但我们呼吁上述构想能够成为现实。

六、上线“人民法院案例库”，法官办案必须参考

最高法工作报告载明，“创建人民法院案例库，经最高人民法院审核入库案例，法官办案必须参考；同时向社会开放，供当事人诉讼、律师办案、学者科研、群众学法使用”。

2024年2月27日，最高人民法院宣布人民法院案例库正式启用，收录了具有参考价值的权威案例，旨在促进裁判规则和尺度的统一，避免“同案不同判”，确保法律的正确、统一适用。案例库的推出，不仅为法官提供了办案的重要参考，也为当事人、律师、学者和公众提供了宝贵的法律资源。《最高人民法院工作报告》强调，案例库中的案例是法官裁判时必须参考的案例，将为解决法律适用中的疑难问题提供权威性指导，推动司法判决的一致性和公正性。

例如，广受争议的“税款滞纳金能否超过税款本金”的问题，此次在人民法院案例库中得到了明确。《国家税务总局南京市某区税务局诉南京某公司破产债权确认纠纷案》认为，税务机关加处滞纳金的行为属于《行政强制法》规定的行政强制执行的方式之一，行政机关在实施该行为时须遵守《行政强制法》限制性规定，即遵守滞纳金的数额不得超出金钱给付义务数额的规定。此案被收录到案例库中，为类似案件的处理提供了明确的方向，有助于执法、司法形成税款滞纳金不得超过税款本金的处理、裁判共识。