国常会“原则通过”征管法修订草案，争议条款何去何从？

编者按：2026年8月31日，国务院常务会议讨论并原则通过《税收征收管理法（修订草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。从2025年3月征求意见稿公布，到社会各界提出诸多争议与建议，再到国务院以“原则通过”定调，这一表述背后意味着什么，此前争议条款是否被采纳，后续将进入何种环节，本文将解读这一立法进程背后的逻辑与走向。

01征求意见稿出台，社会各界密集发声

2025年3月28日，国家税务总局发布《税收征收管理法（修订征求意见稿）》及配套说明，向社会公开征求意见。这是继2001年全面修订之后，时隔24年的又一次重大修订。现行《税收征管法》于1992年9月由七届全国人大常委会制定颁布，1993年1月1日起施行，先后经历1995年、2001年、2013年、2015年四次修订。其中仅2001年为全面修订，依法治税、纳税人权益保障等理念得到显著贯彻，其余三次均为小修小补。2025年修订稿虽创新力度不及2015年版草案，但仍带来诸多重大变化。

在纳税人识别号与税务登记方面，将统一社会信用代码、公民身份号码分别作为企业和自然人的税务标识，企业设立时自动获取识别号，营业执照直接作为税务登记证件，取消单独登记程序。在涉税信息共享方面，建立跨部门税务信息提供与共享机制，赋予税务部门向公安、金融管理、海关等部门查询税收信息的法定权限及相关部门的法定配合义务，将自然人纳入税收信息报告义务人范围。在反避税与征管手段方面，反避税纳税调整从关联方交易扩张至非关联方交易、从企业扩张至个人，税务机关可强制执行纳税人在支付宝、微信等第三方支付平台的账户资金，并引入法人人格否认规则，税务机关可直接向股东追征税款。在程序完善方面，取消复议清税前置条款，设立先复议后缴税再诉讼的规则，将偷税改为逃税以与刑法相衔接。此外，为数电发票等电子凭证提供了法律依据，并明确税务机关可利用大数据分析评估纳税风险。

然而，修订稿中多个条款亦引发了各界的激烈讨论。其一，偷税改逃税，未体现主客观相一致原则。征求意见稿将“偷税”改为“逃税”，与刑法和两高司法解释实现了衔接，但未明确强调主观故意要件。因过失导致的申报不实与故意逃税在性质上应有所区分，缺乏主观故意的明确要求，可能导致两者被等同处理。尤其是“不申报”类逃税，办理登记的纳税人只要不申报即构成逃税，不考虑任何主观状态，这一规定被质疑为“登记即有风险”的悖论。其二，滞纳金改迟纳金，未设上限。每日万分之五（年化18.25%）的征收率与无限期征收的模式未变。更名未改变法律实质，其惩罚性特征难以摆脱《行政强制法》第四十五条关于滞纳金不得超过本金数额的限制，长期欠税情形下可能引发比例原则争议。其三，平台责任界定不清。征求意见稿要求平台办理纳税申报，赋予电商平台过重的协力义务。创设的“其他网络交易平台经营者”概念外延模糊，平台集中申报模式与经营者分散注册地之间的矛盾，亦可能加剧区域间税收竞争。其四，税务检查权全方位扩张，纳税人权益保障引发关注。税务机关可利用大数据进行风险分析，检查范围大幅拓宽，取证手段新增查封、扣押、鉴定等措施，阻止出境从欠税阶段前移至案件查处期间。权力扩张与个人信息保护之间的平衡问题，亦成为讨论焦点。以上争议集中反映了社会各界对修订稿的关注与期待。

02如何理解国务院常务会议“讨论并原则通过”

2026年8月31日，国务院常务会议讨论并原则通过《税收征收管理法（修订草案）》。问题随之而来，此前社会各界提出的诸多争议和意见，是否被国务院采纳？财政部、国家税务总局收集的意见是否转化成了具体条款修正？

检索国务院常务会议审议法律草案的公开信息可以发现，“原则通过”是国务院审议法律草案时较为常用的表述之一，多数由国务院提请全国人大常委会审议的法律草案均以此方式完成国务院层面的审议。当然，也有例外，如2021年1月4日，国务院常务会议表述为“会议通过《中华人民共和国印花税法（草案）》”。印花税法属于平移式立法，旨在将成熟稳定的暂行条例上升为法律，整体框架和税负水平基本不变，征管法则属于大修式立法，涉及广泛而深刻的制度变革，因此采用“原则通过”更为审慎。

法律草案在国务院常务会议讨论通过后，还需由国务院总理签署议案提请全国人大常委会审议。也就是说，国务院认可的是修订草案的框架、思路和精神，但具体条款细节在后续立法程序中仍有进一步完善的空间。这些问题的具体处理方式，只有在全国人大常委会审议阶段公开修订草案全文后才能知晓。

03全国人大常委会一审后有望见到修订草案公开文本

国务院原则通过修订草案并提请全国人大常委会审议，标志着税收征管法修订正式进入立法程序的关键阶段。依据《立法法》第三十二条规定，列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。第三十三条规定，各方面的意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。

本次税收征管法修订幅度较大，自2001年修订至今已逾25年，经济社会发生巨大变化，修订涉及问题多，事关广大市场主体切身利益以及经济社会发展，极有可能经过三审才能交付表决。按照立法实践，一审重点审议制定该法律的必要性、可行性和法律框架结构是否合理；二审重点审议法律草案二次审议稿对若干主要问题的规定是否合适、可行；三审重点审议各方面提出的对若干主要问题的意见是否得到妥善解决，对没有采纳的意见是否有充分、合理的解释和说明。

那么，公众何时能看到修订草案的公开文本？法律草案公开征求意见早已制度化。2008年4月，全国人大常委会委员长会议决定，凡常委会审议的法律草案原则上均在中国人大网公布；2015年12月，委员长会议通过《向社会公布法律草案征求意见工作规范》；2023年修改后的《立法法》第四十条进一步明确，列入常委会会议议程的法律案，应当在会议后将草案及其起草、修改的说明等向社会公布征求意见，经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。

从实践来看，多数法律草案在一审、二审后均公开征求意见。例如，刑法修正案（九）于2014年初次审议后公布征求意见，2015年二审稿再次公开征求意见；增值税法草案于2022年12月一审后公开征求意见，2023年9月二审稿再次公开征求意见；金融稳定法草案同样于2022年12月一审后公开征求意见，2024年6月二审稿再次公开征求意见。依此惯例，公众有望在全国人大常委会第一次审议后，看到国务院提交的修订草案全文。届时，草案与2025年3月征求意见稿之间的差异，恰恰就能反映国务院在听取各方意见后所做的修改和调整。如果争议条款被实质性修改，将在这一版本中得以体现。

04结语

税收征管法作为调整税收征纳行为的重要基础法律，是发挥税收职能作用的重要法制保障。国务院常务会议在审议时指出，要依法组织税收征管，规范税务执法行为，着力优化纳税服务，强化纳税人合法权益保护，不断促进税负公平、完善财税治理。这一表述明确了此次修订的核心方向，既强调依法征管和规范执法，也强调纳税人权益保护和税负公平。期待修订草案在全国人大常委会审议过程中，上述争议问题能够得到进一步明确，使这部关乎每一位纳税人的重要法律经得起实践和时间的检验。

与征管法修订同步推进的，是税务领域近期密集出台的多项新规。在增值税方面，明确了非应税交易等事项，并出台了境内单位代扣代缴自然人增值税的管理办法。在个人所得税方面，发布了离岸信托、外籍个人股息红利、上市公司限售股转让等场景的征管规定。在企业所得税方面，优化了重组特殊性税务处理的备案与资料留存要求。此外，税务行政复议规则征求意见稿也已公布。这些规则从不同税种和征管环节入手，与征管法修订形成制度协同，共同推动税收法治化进程不断深化。